Цели экологической политики европейского союза. Экологическая политика европейского союза как пример системы международного экологического управления. Защита окружающей среды

Охрана окружающей среды, наряду с экономической интеграцией, относится к одному из приоритетов ЕС. Более того, экологическая политика рассматривается как неотъемлемая часть европейского интеграционного процесса. За последние 20 лет европейскими странами принято более 200 законов и постановлений, имеющих отношение к охране окружающей среды. В основе экологических мероприятий ЕС заложена Концепция устойчивого развития.
Проблемы окружающей среды затрагивает деятельность практически каждого из институтов ЕС (Совета, Комиссии, Европейского парламента, Суда, Счётной палаты). Проводником экологической политики в Европе является Комитет по экологической политике Европейской экономической комиссии (ЕЭК) ООН.
Для решения экологических задач в рамках единого Европейского экологического пространства действует региональная экологическая организация - Европейское агентство по окружающей среде (ЕЕА), призванное осуществлять достоверную экспертизу по оценке степени экологической опасности, способствовать разработке экологического законодательства и созданию условий для реализации программ в сфере охраны окружающей среды.
Европейское сообщество обладает широкой компетенцией в области экологии. При этом компетенция ЕС в области охраны окружающей среды является совместной с государствами-членами.
Экологическое право ЕС основывается, с одной стороны, на различных нормах Договора о Сообществе, с другой стороны, существует огромное количество постановлений, директив, касающихся экологической тематики.
Среди договоров, заключённые ЕС в сфере экологии, можно выделить:
. договоры, полностью ориентированные на регулирование охраны окружающей среды;
. договоры, содержащие отдельные положения об охране окружающей среды;
. договоры, косвенно связанные с охраной окружающей среды.
В деятельность Европейского сообщества в области охраны окружающей среды принято выделять четыре этапа: 1957-1972 годы, 19721986 годы, 1986-1992 годы, 1992 год-настоящее время.
Первый этап (1957-1972 годы) начинается с появления Сообщества. Однако договор об образовании Сообщества не содержал норм об охране окружающей среды. Мероприятия Сообщества были направлены на достижение иных экономически и социально значимых целей и лишь косвенно затрагивали экологическую сферу; природоохранная деятельность осуществлялась факультативно.
Европейское объединение угля и стали (ЕОУС) и Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом) также не были наделены компетенцией в области охраны окружающей среды.
Второй этап (1972-1986 годы) начинается с принятия решения о развитии деятельности организации в сфере защиты окружающей среды. Это было связано с разработкой законопроектов в странах-участниках, с экологическими катастрофами (промышленная авария в Севезо (Италия, 1976)), активизацией международного экологического сотрудничества. Однако положения учредительного договора не были пересмотрены, компетенция в области охраны окружающей среды по-прежнему отсутствовала. Деятельность Сообщества по охране окружающей среды стала осуществляться путём реализации дополнительной компетенции. В 1973 году была принята Первая программа действий Сообщества в отношении окружающей среды, определившая цели, задачи, принципы и приоритетные направления экологической деятельности организации. Отдельно предусматривалось проведение конкретных природоохранных мероприятий на ближайшие годы. Программа оказала существенное влияние на последующие аналогичные программы, принятые в 1977 и 1983 годах.
Во второй период Сообществом был принят ряд важнейших актов, определивших процедуру оценки воздействия на окружающую среду, стандарты эмиссии загрязнения окружающей среды.
Третий этап (1986-1992 годы) был связан с завершением формирования экологической политики Сообщества, закреплением в учредительном договоре соответствующих полномочий. Были закреплены цели и принципы экологической политики, обозначены полномочия по международному сотрудничеству.
В отношениях между Сообществами и государствами-членами в сфере охраны окружающей среды был установлен принцип субсидиарности, который после Маастрихтского договора 1992 года был распространён на всю совместную компетенцию Сообщества и государств-членов.
В третий период были заложены механизмы мониторинга окружающей среды, экологической сертификации, сбора и обработки экологической информации, проведены первые мероприятия по созданию механизма финансирования и защите экологических прав.
Четвёртый этап (1992 год-по настоящее время) начался с принятия Маастрихтского договора о Европейском союзе в 1992 году. Договор о ЕС был дополнен экологическими целями деятельности организации, защита окружающей среды признавалась одним из направлений деятельности ЕС. Кроме того, дополнялись цели и принципы экологической политики.
Среди целей экологической политики ЕС были обозначены:
. защита окружающей среды;
. охрана здоровья людей;
. рациональное использование природных ресурсов;
. содействие международному экологическому сотрудничеству.
Среди принципов экологической политики ЕС выделялись следующие:
. принцип субсидиарности, означающий, что Сообщество должно осуществлять деятельность в тех вопросах, с которыми государства-члены не могут справиться самостоятельно или решение которых на уровне Сообщества будет более эффективным, чем на уровне государств-членов;
. принцип превентивных действий, то есть признание предупреждающих и профилактических действий;
. принцип предосторожности, исходящий из того, что недостаток научных результатов по конкретной проблеме не должен вести к отмене мероприятий ЕС по профилактике загрязнения окружающей среды;
. возмещение ущерба окружающей среде путем устранения источника ущерба;
. принцип экологической ориентированности, когда любая деятельность осуществляется с учётом потребностей окружающей среды;
. «загрязнитель платит»;
. принцип интеграции, требующий включение охраны окружающей природной среды в разработку и проведение остальных политик Сообщества.
Кроме того, при принятии решений в большинстве случаев предпочтение отдавалось процедуре совместного принятия.
Основными задачами в сфере охраны окружающей среды, требующими координации усилий всех европейских стран, признавалось решение следующих проблем: климатические изменения, разрушение озонового слоя Земли, потеря биоразнообразия, увеличение числа технических аварий, управление источниками пресной воды, деградация лесных ресурсов, управление прибрежными территориями, производство и утилизация отходов, городская экология.
Большое значение для определения современной компетенции ЕС в области охраны окружающей среды сыграл Амстердамский договор 1997 года, когда принцип защиты окружающей среды был обозначен в качестве принципа деятельности Европейского сообщества. Ниццкий договор 2001 года не предусматривал каких-либо значительных изменений в области охраны окружающей среды.
На современном этапе особенности деятельности Европейского сообщества в сфере защиты окружающей среды заключаются:
. в совместной экологической компетенции ЕС с государствами- членами;
. неразрывной связи экологическая деятельности ЕС с другими направлениями интеграции;
. в «дуализме компетенции», выражающемся в том, что организации предоставляются учредительным договором полномочия в сфере охраны окружающей среды для достижения непосредственно целей экологической политики ЕС (ст. 174-176), а также для достижения целей поддержания функционирования внутреннего рынка (ст. 95).
К основным направлениям правового регулирования ЕС защиты окружающей среды относится экологическая стандартизация, оценка воздействия на окружающую среду; сбор и обработка экологической информации, мониторинг окружающей среды; экологическая сертификация; экологический менеджмент и экологический аудит; развитие механизма финансирования; защита экологических прав.
Последнее является наиболее значимой современной тенденцией в развитии экологического законодательства ЕС.
В государствах-членах Европейского союза в экологической сфере гарантируются следующие права:
. фундаментальное экологическое право - право на благоприятную окружающую среду;
. иные экологические права, одновременно являющиеся гарантиями реализации и защиты фундаментального экологического права;
. конституционные и другие права, смежные с экологическими (подробнее см. Третьякова А. А. Экологические права граждан по законодательству государств-членов Европейского союза: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2001. - С. 8).
Среди наиболее значимых нормативных актов европейского права отметим Директиву 90/313/ЕЭС о свободе доступа к информации об окружающей среде 1990 года, принятую с целью обеспечения свободы доступа и распространения экологической информации, имеющейся в распоряжении органов власти, а также определения пределов доступности такой информации.
В 2003 году была принята новая Директива Европейского парламента и совета 2003/4/ЕС об отмене Директивы 90/313/ЕЭС и о доступе общественности к информации об окружающей среде, приводящая законодательство Сообщества в соответствие с Орхусской конвенцией.
Существенное значение для обеспечения гарантий экологических прав имеет и Директива 85/337/ЕЭС по оценке воздействия некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду 1985 года, изменённая Директивой 97/11/ЕС 1997 года.
Дополнительные механизма защиты экологических прав на уровне ЕС стимулирует Шестая программа действий Сообщества в области окружающей среды, утвержденная в 2002 году. Среди ее приоритетов находится и становление законодательства ЕС об экологической ответственности.
Наиболее распространенной формой общественного участия в экологическом нормотворчестве в Европейском союзе стало объединение в природоохранные организации или группы. Эффективность их действий в различных государствах-членах различна. Наибольшая активность общественности характерна для Великобритании, Германии, Нидерландов и Дании, наименьшая - для Ирландии, Греции.
В государствах-членах ЕС существуют различные возможности обращения в суд за защитой экологических прав:
. возможность обращения в суд за защитой экологических прав любого лица (Голландия, Ирландия);
. возможность обращения в суд за защитой экологических прав любого заинтересованного лица (Франция, Великобритания, Испания, Швеция, Финляндия);
. возможность обращения в суд за защитой экологических прав только при нарушениях индивидуальных прав истца (Германия);
. возможность обращения в суд за защитой экологических прав, предоставленная соответствующим ассоциациям (Италия, Греция) (См. Охрана окружающей среды в деятельности Европейского сообщества (международно-правовой аспект). - М., 2001; Калиниченко П.А. Защита экологических прав в законодательстве Европейского сообщества // Экологическое право. - № 2. - 2003. - С. 55-60).
На современном этапе ЕС совершенствует правовую базу охраны окружающей среды. Так, обновлению подверглись акты относительно мониторинга окружающей среды, экологической сертификации, проведения оценки воздействия на окружающую среду, механизма финансирования экологических мероприятий и др. Одновременно предпринимаются попытки кодификации многочисленных норм в области экологической стандартизации.
Лидером среди стран ЕС в области охраны окружающей среды считается Германия.
Правовое регулирование в области охраны окружающей среды и использовании природных ресурсов здесь сосредоточено на уровне федеральных земель и местных органов власти. Сфера полномочий федеральных органов в области охраны окружающей среды и регулирования использования природных ресурсов ограничивается разработкой и реализацией федеральной экологической политики; законотворчеством; нормативно-правовым регулированием; координацией природоохранной деятельности, экологическим мониторингом, международным сотрудничеством, включая работу с Европейским союзом; регулированием производства и использования всех видов радиоактивных веществ и атомной энергии. Федеральному министерству по охране окружающей среды, наделенному не столько исполнительными, сколько управленческими функциями, подчинен ряд федеральных органов. Среди них Экологическая федеральная служба (ответственная за экспертизу), Федеральная служба защиты природы (в отличие от первой ее компетенция распространяется и на охрану природы и ландшафтов), Федеральная служба по защите от радиационного воздействия, Институт Роберта Коха (ответственен за введение в оборот генно-модифицированных организмов) и др.
На уровне земель экологическое управление организовано по- разному, что связано с различиями в размере и структуре земель. Но различия заключаются в названии, а не функциях. На уровне правительств все земли располагают собственным экологическим министерством как высшей ступенью в организационной иерархии.
На сегодняшний день нормативная база охраны окружающей среды в Германии включает в себя многочисленные законодательные акты, правовые положения. Среди них федеральный закон об охране природы и ландшафтном планировании, законы об эмиссиях, о генной технике, о включении в планы экономического развития вопросов охраны окружающей среды. Следует отметить, что нормативная система проведения экологической экспертизы действовала здесь задолго до принятия соответствующей Директивы ЕС 1985 года. Особое внимание в Германии уделяется экологическому обучению производственного персонала. Охрана окружающей среды является сферой, обеспечивающей рабочие места значительной части немецкого населения.
Ежегодно возрастает число предприятий, занимающихся разработкой экологичных и ресурсосберегающих технологий или предлагающих услуги в области охраны окружающей среды. Целый ряд предприятий привлекает покупателей знаками экологически чистой продукции. Немецкий экологический знак «Голубой ангел» стал успешным инструментом обозначения экологической продукции. Экологические критерии раздачи этого знака определяются жюри, состоящим из представителей органов управления и общественных объединений. При этом критерии формируются так, что только особо экологически чистые продукты получают право ввести этот знак и рекламировать свою экологическую чистоту. Важным инструментом для создания экологической прозрачности рынка служит обязанность обозначения экологически релевантных качеств продукции.
В последние годы главные акценты в политике охраны окружающей среды были сделаны на постепенный отказ от использования атомной энергии, сокращение выбросов углекислого газа, развитие производства с замкнутым циклом. Германия занимает ведущие позиции по сокращению эмиссии углекислого газа.
В сфере защиты климата немецкая экополитика предусматривает эффективное производство энергии; ее рациональное использование; увеличение использования возобновляемых источников энергии. Причем поощряется не только применение энергосберегающих технологий, но и активно стимулируются капиталовложения в технологии, основанные на использовании солнечной энергии и энергии ветра (в последнем Германия также занимает лидирующее положение). Предполагается к 2010 году увеличить производство электроэнергии за счет использования возобновляемых до десяти процентов. Для содействия энергосбережению и расширению использования возобновляемых источников энергии предусмотрены льготные кредиты и дотации. На сегодняшний день Германия является одной из ведущих стран-экспортеров безопасных для окружающей среды технологий.
Защита климата, экономический рост, конкурентоспособность германской экономики и обеспечение занятости рассматриваются как звенья одной цепи.
Германия является активной сторонницей Киотского протокола. Вытекающие из него обязательства - сократить эмиссию углекислого газа к 2012 году на 21 % - (по сравнению с уровнем 1990 года) были выполнены уже в 2001 году на 85 %.
Линия на постепенный отказ от использования атомной энергии, закрепленная Федеральным законом 2002 года, связана с проблемой утилизации ядерных отходов и последствиями возможных аварий. Предполагается к 2021 году вывести все атомные электростанции из эксплуатации.
С 2000 года в Германии было полностью запрещено использование бензина со свинцовыми присадками; преимущества отдаются топливу, не содержащему серы.
Для поддержания чистоты воздуха в 2001 году были приняты дальнейшие нормативно-правовые акты, направленные на снижение эмиссии вредных веществ (прежде всего таких как двуокись серы, окислы азота, частицы пыли, свинец, бензол и окись углерода), в том числе и путем установления предельного допустимого уровня их концентрации, особый акцент был сделан на информировании граждан.
Для охраны морских ресурсов со странами бассейна Северного и Балтийского морей были заключены соглашения об их охране. Экологические сборы, платежи и налоги охватывают сброс сточных вод. Плата за сброс сточных вод зависит от объема сточных вод, содержания в них тяжелых металлов, углеводородов, азота. В промышленности, жилищно-коммунальном хозяйстве большое внимание уделяется разработке технологий, позволяющих добиться максимального снижения загрязнения воды. Поощряется переход сельскохозяйственных предприятий на экологически чистое земледелие. Сокращается использование удобрений, уменьшаются риски, связанные с использованием для защиты растений ядохимикатов. В сельском хозяйстве распространяются новые возможности: так, промышленность активно производит товары из растительного сырья: фасонные детали для автомобилей из льна, упаковки из картофельного крахмала и т. д.
Для обеспечения экономии сырьевых ресурсов, разработки малоотходных технологий Германия с 1996 года стала осуществлять активный переход к замкнутому циклу производства.
Широко распространена система сортировки бытовых отходов. Соответствующие контейнеры («белое стекло», «темное стекло», «бумага, картон», «остаточный мусор») не только установлены в общественных местах, автостанциях, государственных учреждениях, развлекательных комплексах, но и активно внедрены немцами в собственных жилых помещениях.
В соответствии с законодательством ответственность за отходы несет производитель или владелец. На практике речь идет о «дуальной системе», участники которой забирают у потребителей и перерабатывают использованные упаковочные материалы. Это финансируется производящими отходы предприятиями. Особые правила распространяются на отходы, требующие при утилизации больших затрат (например, подержанные автомобили, старые холодильные установки и телевизоры).
О масштабах природоохранной деятельности можно судить и по факту наличия в ФРГ более 6000 ландшафтных заказников и объявления природными заповедниками более 5000 районов.
В Великобритании установилось сравнительно мягкое правовое регулирование охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. Экологическое законодательство Великобритании состоит из большого числа законов и подзаконных актов, посвященных регулированию определенных видов антропогенного воздействия на природную среду. Здесь сложилась система государственных органов по охране окружающей среды и использованию природных ресурсов во главе с Министерством окружающей среды, выполняющим, в основном, координирующую функцию. С 1970 года начала свою работу Комиссия по охране окружающей среды от загрязнения, имеющая статус независимой неправительственной организации. На нее возложено наблюдение за эффективностью природоохранной деятельности. Введение системы платежей за водопользование и сброс промышленных сточных вод, налогообложения за использование материала (налог на ископаемое топливо) позволило Великобритании значительно снизить государственные финансовые затраты и перебросить средства на программы по охране окружающей среды.
Во Франции действует большое количество законов и подзаконных актов в области обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды. Основные из них - закон «Об охране окружающей среды», принятый в 1976 году, закон «Об отходах» (1975) и закон «О зарегистрированных зданиях» (1976). В Уголовном кодексе Франции 1994 года прописано понятие экологического терроризма. Франция стала одной из первых стран, применивших систему платежей за стоки или выбросы.
Значительную часть работы, связанной с обеспечением экологической безопасности, выполняет жандармерия. С 1992 года при национальном командовании жандармерии действует специальный отдел для координации действий в области охраны окружающей среды. Среди всех подразделений жандармерии распространен меморандум о природе и окружающей среде. Однако нечеткий правовой статус деятельности полиции и жандармерии по обеспечению экологической безопасности, недостаточное материальное оснащение тормозят работу данных структур.
Эффективность экологической политики Швейцарии, где за охрану окружающей среды совместно отвечают Конфедерация и кантоны, обуславливается разработанной законодательной базой, ее четким исполнением с привлечением сил правопорядка и значительными финансовыми затратами.
Правовой базой охраны окружающей среды в Швейцарии является Федеральный закон об охране природы и ландшафтов 1966 года, требующий от властей при выполнении своих задач сохранения природных и исторических памятников. Эффективно действует Швейцарский фонд по защите национальной природы.
В Бельгии существенную роль в решении проблемы охраны окружающей среды и обеспечении экологической безопасности играет жандармерия. Благодаря доступу к информационным материалам других правительственных ведомств и использованию измерительных приборов, жандармы могут выявлять многие экологические нарушения во время патрулирования или пресекать организованную преступную деятельность в сфере охраны окружающей среды. Для жандармов выпущено «Экологическое руководство». В Бельгии активно действуют экологические подразделения.
Активную экологическую политику проводят Нидерланды. Ее история берет начало с 60-х годов. Позднее был принят «Меморандум приоритетов по окружающей среде» и «Планы национальной политики в области окружающей среды». Страна исходит из возможности сосуществования экономического роста и улучшения качества окружающей среды.
Реализация экополитики осуществляется на центральном и муниципальном уровнях. Общей координацией экологических вопросов занимается Министерство жилья, пространственного планирования и окружающей среды, ответственное за разработку и выполнение планов национальной политики в области окружающей среды и ежегодных Национальных экологических программ. Ему содействуют министерства: экономики; сельского хозяйства; управления природными ресурсами; транспорта; управления водными ресурсами.
В Норвегии раз в два года правительство предоставляет парламенту доклады о состоянии окружающей среды в стране и о проводимой экологической политике. Особая роль в реализации экополитики отводится муниципальным органам власти. Законодательство по охране окружающей природной среды направлено непосредственно на источник сбросов, а объемы регулируются через разрешение на сбросы. В Норвегии сама промышленность несет ответственность за соблюдение нормативов по охране окружающей среды. Система государственного контроля базируется на инспектировании и системном аудите. Активно действует Норвежский правительственный экологический фонд, поддерживающий экологически чистые технологии.
Вопросы безопасности, технические решения в сфере внешней окружающей среды при разведке и добыче нефти координируются Нефтяным Директоратом (NPD). Практикуется выдача лицензий через тендерные раунды.
С 1988 года в Норвегии действует Национальное ведомство по расследованию и пресечению экономической и экологической преступности - Экокрим. По его контролем подготавливаются руководства по борьбе с загрязнением окружающей среды и с преступлениями против культурных ценностей. Наиболее крупный штраф, наложенный в Норвегии, составил 300 000 долларов, такую же сумму составила самая крупная конфискация. (Экологическая политика / [под ред. С.В. Устинкина]. - Н. Новгород, 2003. - С. 100).
В 1997 году была принята долгосрочная программа-стратегия «Норвежский дом», в основе которой было заложено производство в рамках экологически стабильного общества. В качестве основных направлений экополитики были определены:
. развитие структуры, стимулирующей устойчивое производство и потребление;
. развитие инструментов для контроля социального развития в направлении стабильности и для гарантии эффективных действий по защите окружающей среды в различных сферах;
. международное сотрудничество в целях решения глобальных и региональных экологических проблем;
. деятельность по сохранению биологического разнообразия, сокращению распространения опасных химических веществ, снижению выбросов парниковых газов;
. привлечение промышленности, предпринимателей и потребителей к работе по устойчивому развитию (см. Доклад № 58 Правительства Норвегии «Об экологической политике устойчивого развития». - (http://www.odin.dep.no)).

2013-04-15

Начало XXI века отмечено обострением ряда глобальных проблем, среди которых особое место занимает проблема охраны окружающей среды. Значительное место в решении экологических проблем в последние годы принадлежит Европейскому Союзу. В этой статье рассмотрены основные направления политики Евросоюза в решении экологических проблем, выделены этапы экологической политики и дана их характеристика.

Крупнейшим регионом, оказывающим влияние на мировую экологическую политику, является Европейский Союз (ЕС). Современный Европейский Союз — это единственная из всех ныне существующих групп государств, возникших в процессе региональной экономической и экологической интеграции, которая максимально приблизилась к стадии полной интеграции .

Однако экологические проблемы, стоящие сегодня перед Европейским Союзом, и состояние окружающей среды в странах ЕС нельзя охарактеризовать однозначно. Несмотря на предпринимаемые усилия, в состоянии лесов и поддержании их биологического разнообразия прогресса практически не наблюдается. Площади лесов на территории ЕС в 1990-е годы увеличились на 10 %, но более половины всех лесов Европы испытывают серьезные последствия подкисления почв, загрязнения, засух и лесных пожаров. В странах Центральной и Южной Европы ощущается нехватка чистой питьевой воды. Более чем в половине крупных городов ЕС имеет место чрезмерная эксплуатация ресурсов грунтовых вод, а многие страны отмечают их существенное загрязнение нитратами, пестицидами, тяжелыми металлами и углеводородами. Заметно ухудшилось состояние прибрежных экосистем и акваторий, особенно в Северной Европе, а также в странах Средиземноморья.

Тенденции, наблюдаемые в ЕС, заставляют задуматься над такими сложными теоретическими вопросами, как формирование экологической политики в целях сохранения и восстановления окружающей природной среды Европы. Предполагается, что в Проекте Конституции ЕС, где вопросам экологической политики отводится важная роль, политика в области окружающей среды должна быть направлена на достижение следующих целей: защита и улучшение качества окружающей среды; охрана здоровья человека; разумное и рациональное использование природных ресурсов; международное сотрудничество по выработке мер, направленных на решение как региональных, так и общемировых экологических проблем.

Экологическая политика ЕС должна учитывать разнообразие экологических проблем в разных регионах Евросоюза, а также потенциальную выгоду и издержки от принимаемых действий или бездействия, основываться на предосторожности и превентивных действиях, стимулировать сбалансированное экономическое и социальное развитие регионов ЕС. Европейские законы и программы действий в области окружающей среды принимаются после консультаций с Комитетом регионов, экономическим и социальным Комитетами. Страны-члены должны финансировать и применять принятую ЕС политику в области окружающей среды .

Европейский Союз в последние 50 лет осуществлял собственную политику в области охраны окружающей среды. Были проведены значительные по масштабу мероприятия природоохранного характера, создана правовая база для регулирования и координации экологической деятельности государств-членов, разработаны и внедрены новые подходы к защите и улучшению качества окружающей среды. ЕС в настоящее время является одним из мировых лидеров в сфере международного природоохранного сотрудничества. При этом экологическая политика и деятельность ЕС в целом неразрывно связаны с глобальными мероприятиями в сфере защиты окружающей среды, в том числе проводимыми под эгидой ООН.

Защита окружающей среды является одним из приоритетных направлений деятельности ЕС наряду с другими направлениями интеграции. ЕС обладает широкой компетенцией в области охраны окружающей среды, в этой сфере издается значительное количество общеевропейских нормативных актов. ЕС обладает также необходимыми полномочиями на осуществление международного сотрудничества в экологической сфере и в области окружающей среды.

Однако так было не всегда. Изначально Римский учредительный договор 1957 года не предоставлял ЕС полномочий в области охраны окружающей среды. Мероприятия ЕС в тот период лишь косвенно затрагивали данную сферу и осуществлялись для достижения иных экономически и социально значимых целей. Природоохранная деятельность осуществлялась факультативно. Однако к началу 1970-х годов, в связи с обострением экологического кризиса в Европе, возникла необходимость осуществления экологических мер на уровне ЕС. В 1970-х годах на заседании глав государств ЕС были приняты решения о развитии деятельности организации в сфере защиты окружающей среды. Следует выделить пять этапов формирования экологической политики Европейского Союза .

Первый этап (1957-1971 годы). Этот этап характерен отсутствием у ЕС правовой компетенции в сфере окружающей среды. На этом этапе проводились лишь единичные факультативные мероприятия. Первоначально «окружающая среда» не была выделена Римским договором 1957 года как сфера общеевропейской интеграции. Однако вопросы экологии определяли границы правового регулирования создания общего рынка стран ЕС, что, например, отражается в статье 36 Договора, которая позволяет государствам-членам вводить ограничения на импорт, экспорт, транзит в товарном обороте по соображениям экологической безопасности. В целом, несмотря на отсутствие общей политики в данной сфере в указанный период, институты ЕС были подготовлены к расширению своей деятельности в экологическом направлении.

Второй этап (1972-1985 годы). Для этого этапа характерно проведение начальных мероприятий по защите окружающей среды странами ЕС, появление первых программ действий в этой сфере, начальным развитием правового регулирования в области экологии. В 1972 году Совет глав правительств стран-членов ЕС принял решение о расширении компетенции ЕС, в том числе в области окружающей среды. Однако в первичное право ЕС изменения внесены не были. Все решения в новой сфере деятельности принимались через статьи Римского договора 1957 года, которые позволяли для достижения целей ЕС предпринимать действия в сферах, не обозначенных в учредительном договоре. Подобное расширение компетенции получило название «эффект перелива». Регулирование новой области интеграции проводилось в основном путем издания Директив — актов гармонизации права государств-членов. Евросоюз присоединился к ряду важнейших международных конвенций по охране окружающей среды, например, Конвенции об охране дикой флоры и фауны и природных мест обитания в Европе (1979), Международному соглашению по тропической древесине (1983), а также Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (1979). Второй этап прошел под знаком становления политики Сообщества в отношении окружающей среды и разработки основных способов ее правового регулирования.

Экологические проблемы, стоящие сегодня перед Евросоюзом, и состояние окружающей среды в странах ЕС нельзя охарактеризовать однозначно

Третий этап (1986-1991 годы). Этот период можно охарактеризовать как этап закрепления компетенции в области охраны окружающей среды за институтами ЕС. Единый Европейский акт 1986 года внес изменения в Римский договор 1957 года. В нем были определены цели и задачи, принципы и направления политики ЕС и в области охраны окружающей среды. В отношениях между ЕС и государствами-членами в сфере охраны окружающей среды был внедрен принцип субсидиарности. Данный принцип означает, что ЕС осуществляет свою деятельность в области экологии в той мере, в которой цели экологической политики могут быть реализованы на уровне ЕС лучшим образом, чем отдельными государствами-членами. Во вторичном праве наблюдается рост правового регулирования природоохранной деятельности на основе регламентов — актов экологического законодательства государств-членов. Одновременно продолжалась деятельность по согласованию законодательных основ государств-членов, в частности в области охраны почв и защиты окружающей среды от химического загрязнения. В этот период первостепенное значение для Сообщества имели вопросы внедрения системы оценки возможного воздействия на окружающую среду, мониторинга, распространения экологической информации и обеспечения доступа общественности к ней и, особенно, финансирования природоохранных мероприятий. На третьем этапе процесс становления политики ЕС в отношении окружающей среды в основных чертах завершился.

В целом, на первых этапах мероприятий по защите окружающей среды, за период с 1972 года было принято около 200 законодательных актов, регулирующих проблемы промышленных отходов, загрязнения воды и воздуха. Характерной чертой этого периода был вертикальный и секторальный подход к экологическим проблемам, на нем базировались первые программы действий ЕС в области зашиты окружающей среды.

Четвертый этап (1992-2002 годы). Это этап совершенствования экологической политики сообщества. В целом, за это время были обозначены основные рамки текущей экологической политики за счет институционального закрепления вопросов экологической политики и проблем окружающей среды в Договорах ЕС. Цели и задачи политики ЕС в отношении окружающей среды были сформулированы следующим образом: сохранение, защита и улучшение состояния окружающей среды; забота о защите здоровья людей; достижение рационального использования природных ресурсов; содействие на международном уровне мерам, направленным на решение региональных и глобальных проблем охраны окружающей среды. К мероприятиям ЕС стал применяться «горизонтальный» подход, главным принципом которого является учет всего спектра отраслей, вызывающих загрязнения окружающей среды.

Пятый этап (с 2003 года по настоящее время). В последние годы экологическая деятельность ЕС осуществляется на основе экологической компетенции, предусмотренной статьями Договора ЕС. Экологическая деятельность неразрывно связана с другими направлениями деятельности ЕС.

На современном этапе в ЕС проводится совершенствование правового регулирования охраны окружающей среды. В частности, обновлению подверглись акты, закладывающие правовую базу системы сбора и обработки экологической информации, мониторинга окружающей среды, экологической сертификации, проведения оценки воздействия на окружающую среду, механизма финансирования экологических мероприятий. Предпринимаются попытки кодификации многочисленных норм в области экологической стандартизации и сертификации.

Важным элементом реализации экологической политики в Европе является включение проблем защиты окружающей среды в проект Конституции ЕС, несмотря на то, что он был отклонен референдумами ряда ведущих стран-участниц ЕС.

Ухудшение экологической ситуации на территории Европы происходит под воздействием ряда экономических и правовых факторов. Они действуют в различных сферах и различны по масштабам своего воздействия и серьезности последствий. Среди этих факторов: макроэкономическая политика, ведущая к экстенсивному использованию природных ресурсов; инвестиционная политика, ориентированная на развитие эксплуатирующих природные ресурсы секторов экономики; неэффективная секторальная политика, а именно в топливно-энергетическом комплексе, сельском и лесном хозяйстве; несовершенная законодательная база; отсутствие эколого-сбалансированной долгосрочной стратегии; недостаточный учет косвенного эффекта от охраны природы; существование действенного стимула в виде получения значительной и быстрой прибыли от чрезмерной эксплуатации или продажи природных ресурсов, таких как нефть, газ, лес и руда .

Эти факторы порождают такие комплексные проблемы окружающей среды, как: парниковый эффект и вызываемое им глобальное потепление; кислотные дожди и соответствующие загрязнения водной среды в озерах; накопление в окружающей среде токсичных веществ и радиоактивных отходов.

Немалую проблему составляет расширение ЕС. На сессии Европейского Совета в Копенгагене в июне 1993 года были одобрены показатели, которых страны-кандидаты должны были достичь в обязательном порядке, чтобы преодолеть так называемый экологический разрыв. Для этого были созданы соответствующие финансовые инструменты и выделены значительные ресурсы , в том числе по программам ФАРЕ (Программа содействия странам Центральной и Восточной Европы) и САПАРД (Программа повышения конкурентоспособности сельского хозяйства стран Центральной и Восточной Европы). В целом, за последние годы диапазон инструментов экологического направления европейской политики значительно расширился. Ключевые финансовые инструменты стали доступны благодаря программе LIFE (финансирование проектов по окружающей среде), фонды которой поддерживают проведение мероприятий и осуществление проектов по защите окружающей среды стран-участниц ЕС, а также на определенных условиях выделяются и третьим странам.

Дополнительное экономическое содействие экологическим проектам оказывает Европейский инвестиционный банк.

Согласно Амстердамскому договору 1996 года принципами экологической деятельности Евросоюза являются:

• принцип упреждающего действия, согласно которому деятельность сообщества направлена на предупреждение, профилактику загрязнения или иного ущерба окружающей среде, угроза нанесения которого должна быть учтена заранее до принятия решения;
• принцип предосторожности, в соответствии с которым недостаток результатов научных исследований по конкретной проблеме не может являться причиной отмены или отсрочки мероприятий ЕС по профилактике загрязнения окружающей среды; не всегда можно с большой точностью предсказать негативное влияние на окружающую среду, но даже и в таких случаях при наличии гипотетической возможности экологического нарушения необходимо применять соответствующие природоохранные меры;
• принцип ликвидации последствий и возмещение ущерба окружающей среде, который обязывает в случаях невозможности избежать ущерба — минимизировать его, ограничить масштаб его распространения и затем устранить его в кратчайшие сроки;
• принцип, согласно которому виновник ущерба оплачивает его возмещение, то есть расходы на превентивные меры, очистку и компенсацию за загрязнения ложатся на его виновников; этот принцип отражает тенденцию предпочтения методов финансового стимулирования, разработанных на рыночной основе, более эффективных, чем методы административного характера или запреты.

В основе этих принципов лежат положения, общие для всех государств-членов ЕС: сходство многих экологических проблем в европейских государствах; обязательность выполнения совместно принятых решений; стремление к унификации мероприятий по борьбе с загрязнениями; согласованные и единые позиции на международных переговорах.

Масштабность экологических проблем и то количество сфер, которые они затрагивают, отражается в функционировании институтов Евросоюза: Еврокомиссии, Европарламента, Европейского суда, Счетной палаты и пр. .

Существует и специальный орган, занимающийся вопросами окружающей среды, — Европейское агентство по окружающей среде, учрежденный Регламентом 1210/90, который одновременно является также и уставным документом учреждения. Фактически, Агентство начало функционировать с декабря 1993 года, его штаб-квартира определена в Копенгагене. Статья 20 Регламента возлагает на Агентство ряд важных функций в области проведения экологической политики — это участие в контроле над внедрением экологического законодательства Союза, разработкой стандартов «эко-лейбл», учрежденной Регламентом 880/92 от 23 марта 1992 года, усовершенствование критериев оценки воздействия на окружающую среду, предусмотренных Директивой 85/337/ЕЭС. Статья 19 Регламента говорит о том, что в деятельности Агентства могут принимать участие не только государства-члены ЕС, но и другие страны, разделяющие подход Сообщества и государств-членов к деятельности Агентства (это, в частности, открывает широкий горизонт возможностей для взаимодействия Российской Федерации и ЕС). Вопросы экологической политики координирует Комиссар по вопросам охраны окружающей среды Комиссии ЕС.

Основными административными инструментами европейской экологической политики являются такие нормативные акты и документы, как конвенции и директивы, а также регламенты . Конвенции, особенно принимаемые под эгидой ООН, являются важным инструментом глобальной экологической политики. Под действие конвенций попадает огромное количество областей, в том числе природные ресурсы и опасные для окружающей среды виды человеческой деятельности. В сферу, регулируемую этими документами, входят климат и атмосфера, моря и океаны, леса и пустыни, биологическое разнообразие в целом и исчезающие виды в частности.

Относящиеся к вторичному праву ЕС директивы являются также важнейшими инструментами экологической политики. Одними из ключевых актов являются Директива Совета 85/337/ЕЭС от 27 июня 1985 года по оценке воздействия некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду и уже упоминавшийся выше Регламент Совета ЕЭС 1210/90 от 7 мая 1990 года об учреждении Европейского агентства по окружающей среде и Европейской сети информации и наблюдения за окружающей средой. В частности, в этой директиве нашло отражение стремление ЕС к вовлечению экономических акторов и гражданского общества в дело защиты окружающей среды.

Директива 85/337/ЕЭС оказала огромное влияние как на международно-правовое сотрудничество в области окружающей среды, так и на экологическое законодательство различных стран, которые вовсе не являются членами Евросоюза. Основная идея принципа превентивных действий Директивы в том, что действия по охране окружающей среды должны проводиться заблаговременно и быть направлены на устранение непосредственного неблагоприятного источника и недопущение его появления. Именно в связи с этим согласно статье 1 Директивы любой государственный или частный экономический проект, способный повлиять на окружающую среду, должен пройти соответствующую экспертную экологическую оценку. Директива содержит критерии для подобной экспертной оценки (статья 3), кроме того, приводятся типы проектов, оценка которых обязательна, а также типы проектов, для которых государства-члены могут ввести обязательность оценки. Серьезное внимание в документе уделяется такому аспекту, как распространение экологически значимой информации и учет заинтересованного общественного мнения.

С 1990-х годов в экологической политике Евросоюза обозначился отход от прямого администрирования к более гибким, в том числе включающим рыночные элементы, механизмам (например, к торговле квотами выбросов парниковых газов и к элементам партиципативного управления, основанным на принципе «разделенной ответственности» между участниками — правительством, бизнесом, общественностью, потребителями). Более того, по Орхусской конвенции, подписанной в 1998 году, частные граждане также должны быть включены в природоохранную деятельность, задействованы в процессах подготовки, мониторинга и контроля за нарушением экологических норм. Граждане имеют право на информацию, право на участие в подготовке правовых актов, право обращаться в суд по вопросам защиты окружающей среды.

Гибкие рыночные механизмы эффективны для применения во всех приоритетных областях экологической политики: в борьбе с изменением климата и за сохранение биологического разнообразия, в защите окружающей среды и здоровья человека, в обеспечении устойчивого использования природных ресурсов. Таким образом, рыночные инструменты стимулируют производителей и потребителей на смену поведения в пользу экологически эффективного использования природных ресурсов, а также развитие и разработку инновационных природосберегающих технологий. Помимо этого, предлагаемые механизмы отвечают целям устойчивого развития и Лиссабонской программе.

Экологическая политика остается важнейшим направлениям деятельности Евросоюза. В этой области сформирована обширная система экологического законодательства, нормы которой успешно реализуются на практике

Опираясь на доклад Европейского агентства по окружающей среде, можно привести следующую классификацию современных действующих рыночных инструментов: торговые разрешения, введенные для снижения выбросов (например, квоты на выбросы СО2) или экономии природных ресурсов (например, квоты на вылов рыбы); экологические налоги, введенные для изменения цен и, таким образом, политики потребителей и производителей; экологические взносы, введенные, чтобы полностью или частично покрыть расходы на экологические службы, меры по сокращению загрязнения водных ресурсов, на захоронение отходов; экологические субсидии и льготы, созданные для стимулирования развития новых технологий, создания новых рынков экологических товаров и служб, а также для поддержки достижения высоких уровней защиты окружающей среды компаниями; схемы ответственности и компенсации, цель которых — обеспечить адекватное возмещение последствий деятельности, опасной для окружающей среды, а также расходы на предотвращение и восстановление ущерба.

Практический опыт наглядно показывает, что наиболее эффективно использовать комбинацию этих инструментов. При этом доля использования рыночных инструментов значительно возросла с середины 1990-х годов, особенно это касается налогов, взносов и торговых разрешений. Большинство мероприятий не выходили за рамки ЕС, включая десять новых стран-участниц, ассоциированных и переходных государств Центральной и Восточной Европы. Размеры оплаты и взносов за загрязнения воды и воздуха исчислялись в соответствии со способностью каждой из этих стран платить. Некоторые страны добровольно согласились ввести налоги на отходы и использование ресурсов.

Скандинавские страны и Нидерланды, ранее всех начавшие использовать экологические налоги, до сих пор остаются на лидирующих позициях по этому вопросу. Германия и Великобритания достигли значительного прогресса в этой области с середины 1990-х годов. Зачастую, если реформа экологического налогообложения на федеральном уровне находится в зачаточном состоянии, на региональном уровне идет активное внедрение экологического налогообложения (Фландрия и Каталония). За последние годы значительно увеличилось количество налогов на СО2, на серу в топливе, на захоронения отходов и на сырье, ряд налогов на готовую продукцию. Лишь небольшое количество налогов, такие как налог на свалки отходов, пошлины на разработку песка, гравия, камня, осталось неизменным (Великобритания).

В ЕС торговля квотами на выбросы СО2 ведется на самом высоком политическом уровне. Торговая схема начала функционировать с января 2005 года. В ряде стран ЕС действуют схожие модели торговли квотами: в Германии и Великобритании — на СО2, в Нидерландах — на ЫО/, в Эстонии, Исландии, Италии и Португалии — на вылов рыбы. С 2010 года планируется расширение торговли сертификатами на электричество, вырабатываемое безопасными для окружающей среды альтернативными источниками, а также введение единой ценовой политики согласно Водной рамочной директиве Евросоюза, единой системы дорожных взносов. Многообразие использования эффективных рыночных инструментов и их роль в экологической политике в последующие годы будет возрастать, а использование экологических налогов, льгот и субсидий станет общим для всех членов Европейского Союза политическим инструментом, наряду с тем, что каждая страна индивидуально будет вводить дополнительные элементы экологического налогообложения.

В целом, экологическая политика остается важнейшим направлениям деятельности Евросоюза. В этой области сформирована обширная система экологического законодательства, нормы которой успешно реализуются на практике. Следует признать, что Европейского Союза является мировым лидером в проведении экологической политики, успешно решающим многие экологические проблемы континента и мира в целом.

1. Журнал СОК №10/2019. Программа лояльности NAVIEN PRO
2. Журнал СОК №11/2019. Viessmann вывела на рынок энергоэффективный электрический котёл Vitotron
3. Журнал СОК №11/2019. Электрические кабельные тёплые полы: современные решения и рыночные тенденции
4. Буторина О.В., Борко Ю.А. Расширение Европейского Союза и Россия. — М.: Деловая литература, 2006.
5. Проект Конституции ЕС.
6. Гусев А.А. Основные направления и этапы формирования экологической политики Европейского Союза.
7. Гусев А.А. Экологические проблемы в проекте Конституции ЕС // Полис, № 1/2009.
8. Гусев А.А. Современная экологическая политика. — М.: ИМЭМО РАН, 2006.
9. Шмелев Н.П. Европа вчера, сегодня, завтра. — М.: Институт Европы РАН; Экономика, 2002.

кандидат юридических наук, доцент кафедры международного права Российского университета дружбы народов

Аннотация:

В статье анализируется история формирования функций международного экологического управления в Европейском Союзе. Рассматриваются основные этапы формирования экологической политики и права в Евросоюзе. Дается оценка роли в этом процессе Единого европейского акта 1986 г. Доказывается, что впервые принцип субсидиарности был введен в практику ЕС применительно к области экологической политики. Перечисляются основные принципы экологического права Европейского союза, его цели и задачи. Исследуются проблемы соотношения наднационального элемента в деятельности Европейского Союза с государственным суверенитетом и функционированием отдельных главных органов ЕС на основе координации. Приводятся основные достижения в области экологической политики ЕС, констатируется, что главным препятствием на пути достижения положительных результатов экологической политики Европейского Союза являлись различия в уровне строгости экологических стандартов в различных государствах-членах, которые оказывали и продолжают оказывать влияние на торгово-экономические связи. Делается вывод о том, что для того, чтобы ЕС оставался лидером в области решения экологических проблем, ему предстоит еще сделать немало для гармонизации национального экологического законодательства государств-членов. Большое внимание в статье уделяется вкладу суда ЕС в формирование и развитие экологической политики и право Евросоюза.

Ключевые слова:

международное управление, экологическая политика, наднациональность, экологический стандарт, государственный суверенитет, международная торговля, глобальное изменение климата, отходы.

Прежде всего, хотелось бы отметить, что в последние годы сотрудники кафедры международного права РУДН в составе различных авторских коллективов приняли самое активное участие в подготовке и издании целого ряда учебников и учебных пособий, в которых тщательно и всесторонне анализируются различные аспекты права Европейского Союза. В 2010 г. было опубликовано учебное пособие «Правовые основы экономического и социального регулирования ЕС» под редакцией А.О. Иншаковой . В 2012 г. сотрудниками кафедры был подготовлен учебник «Основы европейского интеграционного права» под редакцией А.Х. Абашидзе и А.О. Иншаковой , а в 2013 г. ряд сотрудников кафедры принял участие в написании учебника «Право Европейского Союза» под редакцией А.Я. Капустина . Автору настоящей статьи также приходилось обращаться к проблематике экологического права Евросоюза в 2010 г. в связи с попыткой дать периодизацию истории развития этого права .

В настоящей статье будет предпринята попытка в самом общем виде очертить элементы международного экологического управления в практике Европейского Союза.

Сразу подчеркнем, что Европейский Союз создал одну из самых сильных и наиболее инновационных систем мер и мероприятий по защите окружающей среды в мире. В разработке политики Евросоюза сегодня экологическая политика занимает по своему весу равные позиции с экономической политикой. Несмотря на разнородный состав членов Европейского Союза, ему удалось выработать общую платформу по таким экологическим проблемам, как изменение климата, регулирование оборота химических веществ, биобезопасность и др. И это несмотря на все трудности, с которыми пришлось встретиться государствам-членам Европейского Союза из-за дисбаланса в международной торговле, вызванного действием различных экологических стандартов в областях, имевших преимущественно трансграничный характер . Сегодня можно утверждать, что практика ЕС в экологической сфере является образцом для других государств и регионов. За всем этим стоит политическая воля и поддержка со стороны гражданского общества. С годами были созданы правовые основы, позволяющие ЕС вырабатывать меры по защите окружающей среды.

ЕС представляет собой важную модель для изучения, являясь наиболее развитой международной региональной организацией со всеобъемлющим режимом экологической политики и международного экологического управления.

Начиная с 1992 г., когда состоялась Конференция ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро, ЕС стал играть особенно большую роль в продвижении международных экологических соглашений, стимулируя их подписание и ратификацию государствами-членами. В результате своего расширения сегодня Евросоюз формирует экологическую политику от Балтийского до Эгейского морей. Вступающие в ЕС новые государства должны переносить в свое национальное законодательство правила директив и иных источников экологического права ЕС, известных как экологическое законодательство ЕС.

Римский договор 1957 г., учредивший Европейское Экономическое Сообщество, первоначально не содержал указания на область охраны окружающей среды. Рождение экологической политики ЕЭС принято связывать с 1972 г., когда под впечатлением от итогов работы Стокгольмской конференции по проблемам окружающей человека среды в организации стали приниматься экологические Программы (всего в ЕЭС их было принято 3). В течение последующих десяти лет в ЕЭС было принято более 20 директив, охватывающих загрязнение воздуха и воды, управление отходами, уменьшение шума, защиту исчезающих видов флоры и фауны, оценку экологических последствий и другие проблемы.

Следующей вехой явился Единый европейский акт 1986 г., который добавил в Римский договор новый раздел, формально определивший цели и процедуры ЕЭС в области экологической политики и призвавший к «сбалансированному росту» путем интеграции экологической политики в другие области принятия решений. Единый европейский акт впервые отнес проблему сохранения окружающей среды к сфере интересов Сообщества.

Следующие принципы экологической политики и права Европейского Союза были закреплены в Едином европейском акте: предосторожности, предотвращения ущерба окружающей среде, ликвидации ущерба окружающей среде путем устранения в приоритетном порядке его первопричины, «загрязнитель платит» (п. 2 ст. 130 r). В этой же статье предусматривалась интеграция требований, связанных с сохранением окружающей среды, в другие сферы .

Следует отметить, что Акт закрепил принцип субсидиарности исключительно для экологической политики ЕС. Политика в области окружающей среды, как отмечает П.А. Калиниченко, стала своего рода «полем экспериментов», сферой, в которой принцип субсидиарности проходил свою апробацию и только впоследствии был распространен на другие политики ЕС .

В дальнейшем были Маастрихтский договор, Амстердамский договор и, наконец, Лиссабонский договор, покончивший с тремя опорами, учрежденными первыми двумя. В Лиссабонском договоре впервые было провозглашено, что борьба с изменением климата является одной из целей ЕС.

В рамках Европейского Союза в настоящее время основными структурными подразделениями, участвующими в выработке экологической политики, являются: Европейский Совет, Совет Министров, Европейская комиссия, Европейский парламент и Суд ЕС. Имеются также вторичные учреждения, в число которых входит Европейское Агентство по окружающей среде.

Наиболее важные решения, формирующие экологическую политику ЕС, принимаются на встречах глав государств-членов в рамках Европейского Совета; а более конкретные решения – на заседаниях Совета Министров по окружающей среде. Все принимаемые директивы должны быть имплементированы в национальное законодательство государств-членов в течение двух лет. При этом Лиссабонский договор ликвидировал право вето у государств-членов. Начиная с Единого Европейского Акта 1986 г., который впервые ввел квалифицированное большинство в голосование по некоторым экологическим вопросам, число таких проблем, решение по которым принимается квалифицированным большинством голосов, неизменно расширялось.

Что касается Европейской Комиссии, то начиная с 2014 г. число комиссаров должно будет составлять две трети от числа государств-членов. В задачи Комиссии входит инициирование принятия законодательства ЕС и контроль за его соблюдением. Комиссия также уполномочена вести переговоры от имени Евросоюза о заключении международных договоров .

В период с 2002 по 2012 гг. приоритетными областями деятельности Еврокомиссии являлись: изменение климата, природа и биоразнообразие, окружающая среда, здоровье и качество жизни, а также природные ресурсы и отходы.

Европейский парламент избирается непосредственно избирателями в каждой стране и стремится отражать разнообразные интересы политических партий и группировок по всей Европе. Именно Парламент утверждает или отклоняет проекты законов, поступающие из Еврокомиссии. При этом, Европейский Парламент не обладает правом законодательной инициативы.

Особенно следует отметить Суд ЕС, который внес большой вклад в развитие и становление экологического права ЕС. Начиная с конца 70-х гг. ХХ в., решения Суда Европейских сообществ стали служить утверждению экологического направления в качестве одного из основных в деятельности ЕЭС. Можно отметить два прецедентных решения по делам, возбужденным Комиссией против Италии в связи с тем, что последняя не приняла мер к реализации положений директивы, касающейся чистящих средств, и директивы о содержании серы в определенных видах жидкого топлива и тем самым нарушила ст. 100 Римского Договора. Существенным вкладом Суда ЕС в формирование экологической политики следует признать его решение позволять государствам-членам сохранять в качестве действующих те законы, которые по своим требованиям превышают общесоюзные стандарты.

Оставив за рамками настоящего исследования вопрос о том, является ли ЕС международной межправительственной организацией, который уже долгие годы обсуждается в среде ученых, обратимся к оценке Евросоюза как многоуровневой системы управления в сфере охраны окружающей среды .

Еврокомиссия и Парламент могут рассматриваться как наднациональные органы, в то время как Совет по-прежнему остается межправительственной структурой .

В ЕС действует принцип субсидиарности, согласно которому решения принимаются на уровне Союза только тогда, когда они не могут быть более эффективными на уровне отдельных государств-членов.

Одной из главных задач, стоящих перед ЕС, было найти способы размещения различных уровней экологических обязательств и регулирования без ослабления конечных целей. Это особенно остро ощущается при каждом новом расширении членского состава ЕС. В качестве примера можно сослаться на введенный ЕС в 2008 г. налог на эмиссию воздушными судами «парниковых» газов, а также установление новых экологических требований к выхлопным газам легковых автомобилей. Аналогичная ситуация наблюдалась и при решении сократить на 8 % объемы выбросов «парниковых» газов согласно Киотскому протоколу 1997 г. в период с 2008 по 2012 гг. по отношению к уровню 1990 г., а также обеспечить в энергоснабжении ЕС к 2020 г. 20 % возобновляемых источников энергии.

ЕС находится на переломном этапе своей эволюции. Без сомнения, ЕС добился больших успехов на пути к защите окружающей среды в течение последних четырех десятилетий и в настоящее время вступил в новую фазу формирования и осуществления экологической политики. Спустя несколько десятилетий после введения достаточно детализированных экологических директив и предписаний, ЕС после Маастрихтского договора в 1992 г. начал пересматривать свой подход, сделав акцент на принципе субсидиарности. В ответ на требования государств-членов предоставить большую свободу в реализации экологического законодательства ЕС, Еврокомиссия сделала свой выбор в пользу долгосрочных широких директив, опирающихся на принципы устойчивого развития. Она также способствовала внедрению новых инструментов политики, таких как торговля выбросами, соглашения о совместном использовании и маркировки для улучшения экологических показателей и рентабельности. Она также поддержала Киотский протокол, разработала первую в мире схему международной торговли выбросами углерода и обратилась к мировому сообществу с далеко идущими предложениями.

Несмотря на это, ЕС сталкивается с серьезными проблемами, которые необходимо решать, если он планирует остаться лидером в экологической сфере. Экономическая стагнация и высокий уровень безработицы в значительной мере «похоронили» энтузиазм общественных и государственных деятелей относительно принятия повышенных обязательств по защите окружающей среды. Осуществление экологического законодательства ЕС на национальном уровне по-прежнему оставляет желать лучшего. Кроме того, вступление в ЕС двенадцати новых государств-членов угрожает смещением внимания ЕС с основных глобальных экологических проблем на интересы этих государств Центральной и Восточной Европы. Тем не менее, с позиций глобальной экологической перспективы, расширение ЕС привело к значительному улучшению экологической ситуации в новых государствах Европейского Союза.

Европейское право как основа определения целей и принципов экологической политики ЕС. Европейское право (право ЕС) и европейская политика, начиная с создания первых Сообществ, т.е. сначала 50-х годов прошлого столетия, чрезвычайно интенсивно развиваются и, главное в данном случае, - все больше и больше влияют (позитивно или негативно) на процессы принятия решений и практику их осуществления в сфере охраны окружающей среды.

Здесь, с одной стороны, применительно к экологической политике накоплен важный опыт принятия эколого-политических решений, программ действия по охране окружающей среды, правового регулирования, судебной практики, осуществления экономических и экономико-правовых мероприятий, разделения компетенции между органами (законодательными, исполнительными и судебными) Сообщества и государств-участников ЕС. С другой - объем экологически значимой деятельности Европейского Союза постоянно растет и, соответственно, увеличиваются задействованные финансовые, кадровые и правовые ресурсы.

Основополагающие договоры ЕС предоставляют органам Сообщества очень обширную компетенцию по созданию правовых актов, прямо действующих в государствах-участниках и «вытесняющих» национальное право. Право Европейского Союза (Сообщества) занимает особое место среди традиционно выделяемых правовых систем . С.Ю.Кашкин определяет
право Европейского Союза как самостоятельную правовую систему, возникшую в результате усилий по строительству «единой Европы» и выделяет такие его черты как интеграционность, распространенность действия на территорию всех государств, входящих в ЕС (ныне их 25), самостоятельность по отношению к международному публичному праву, наднациональность (транснациональность, надгосударственность) . При этом нужно иметь в виду сложности, связанные с разграничением права Европейского Сообщества и Европейского Союза .

В литературе подчеркивается, что учет компетенции органов ЕС в области правотворчества, управления и судебной деятельности, а также сложное переплетение структуры национального европейского судопроизводства при судебном контроле применения европейского права позволяют понимать европейское право как отдельный, независимо существующий правопорядок, который в своих основах сумел отделиться от конструкции международных договоров и развиться независимо от правопорядка стран-членов ЕС. Все сказанное в полной мере относится и к европейскому экологическому праву . Приведенные общие положения позволяют перейти к рассмотрению его связей с экологической политикой Европейского Союза, входящих в него государств, их регионов и городов.

Не останавливаясь специально на вопросах об источниках права ЕС, его системе и структуре, поскольку они подробно освещены не только в зарубежной,
но и в отечественной литературе , укажем лишь на основополагающее значение Договора об образовании Европейского Сообщества и содержащихся в нем норм, в первую очередь, ст. 174 . При этом надо учитывать, что виды правовых актов, правовые формы, т.е. названные в Договорах Сообщества, не соответствуют по своим особенностям и содержанию категориям, распространенным в государствах- участниках .

Значение целей и принципов. Цели и принципы экологической политики Европейского Союза (Сообщества) ориентируются на ст. 174 Договора об образовании Европейского Сообщества. Она гласит:

«1. Политика Сообщества в области защиты окружающей среды имеет целью:

Охрану, защиту и улучшение состояния окружающей среды;

Защиту здоровья людей;

Разумное и рациональное использование природных ресурсов;

Обеспечение на международном уровне мер, связанных с решением экономических проблем в региональном и глобальном масштабах.

2. Политика Сообщества в области защиты окружающей среды имеет целью выход на качественно иной уровень охраны, учитывающий разницу ситуаций в регионах. Она основывается на принципах
предупреждения и превентивных действий, возмещения ущерба окружающей среде, главным образом путем устранения его причин, и оплаты ущерба теми, кто его причинил.

В этих условиях отвечающие современным требованиям охраны окружающей среды меры по гармонизации включают в соответствующих случаях положения о защите, уполномочивающие государства-члены принимать, исходя из экономических соображений, временные ограничения, подлежащие контролю на уровне Сообщества.

3. При выработке политики действий в области защиты окружающей среды Сообщество учитывает:

Полученные научные и технические данные;

Состояние окружающей среды в различных регионах Сообщества;

Потенциальные преимущества и затраты, которые могут явиться следствием действий или их отсутствия;

Экономическое и социальное развитие Сообщества в целом и сбалансированное развитие его регионов.

4. В рамках соответственно своих компетенций Сообщество и

государства-члены сотрудничают с третьими странами и компетентными международными организациями. Формы сотрудничества Сообщества могут быть предметом соглашений между ним и другими

заинтересованными сторонами, они вырабатываются и заключаются в соответствии со статьей 300.

Предыдущий параграф не затрагивает полномочий государств-членов по ведению переговоров в международных органах и заключению международных соглашений» .

Таким образом, в первом абзаце данного подраздела текстуально

сформулированы основные цели, а во втором абзаце дополнительно указывается

еще одна цель экологической политики, но главным образом определяются

принципы экологической политики. Кроме того, указываются критерии, которые

Сообщество должно учитывать при выработке экологической политики. В этом

смысле, практика осуществления экологической политики, и теория 159

экологического права рассматривают данную статью как исходную для принятия различного рода управленческих решений, в том числе собственно правового характера, и для развития соответствующих научных исследований. Опираясь на нее, рассмотрим вначале цели экологической политики Европейского Союза, как они определяются правом ЕС.

Цели европейской экологической политики. Цели, которые преследует европейская экологическая политика, обычно понимаются применительно к указанным выше формулировкам ч. 1 и 2 ст. 174. Уже это позволяет без дальнейших оговорок рассматривать их в качестве правовых, обладающих свойствами правовых предписаний. Однако в литературе эти цели иногда формулируются несколько иначе. При этом, как нам кажется, в подавляющем большинстве случаев наблюдаются лишь незначительные редакционные отклонения от текста закона. Нам встречались такие формулировки как: а) охрана окружающей среды, а также улучшение ее качества; б) защита здоровья человека; в) бережное и рациональное использование природных ресурсов; г) поддержка мер на международном уровне для преодоления региональных и глобальных экологических проблем.

Но, так или иначе, использование такого рода формулировок позволяет разработать общий, хотя и не исключающий споры, подход к определению содержания целей европейской экологической политики. Подробно об этих целях будет сказано несколько ниже, но здесь следует признать, что понятие охраны окружающей среды охватывает, в том числе, и защиту человеческого
здоровья . Это специфично, поскольку в остальных случаях право Сообщества исходит из иного понимания данного термина. Например, при оценке национальных торговых ограничений Европейский Суд проводит различия между мерами, принятыми на основе охраны человеческого здоровья, и мерами, принятыми на базе охраны окружающей среды. Также и ст.

95 Договора об образовании Европейского Сообщества различает охрану здоровья и охрану окружающей среды, когда речь идет об оценке правомерности более строгого национального экологического законодательства, чем предусмотрено соответствующей директивой Европейского Сообщества. Иными словами, вопрос о том, охватывает ли концепция охраны окружающей среды, принятая в Сообществе, в том числе и здоровье человека, продолжает обсуждаться специалистами. Тем не менее, в литературе обычно рассматривают цели экологической политики в той последовательности, как они сформулированы в ст. 174 и с учетом существующих здесь разногласий.

1. Сохранение, охрана и улучшение окружающей среды. Первая цель, названная в ст. 174 Договора об образовании Европейского Сообщества, отмечает Я.Х. Янс, оформлена общо и неопределенно. Он связывает это именно с тем фактом, что понятие «окружающая среда» в Договоре об образовании Европейского Сообщества не определяется. С одной стороны, это имеет то преимущество, что указанную цель можно трактовать динамично, реагируя на новое развитие и новые требования в области охраны окружающей среды. С другой стороны, это имеет тот недостаток, что нельзя с уверенностью сказать, что понимается в праве Сообщества под экологической политикой. Такая неопределенность порождает проблемы интерпретации . Еще относительно просто ответить на вопрос: охватывает ли цель по статье 174 охрану природы и ландшафтов. В Директиве об охране флоры и фауны содержится аргумент «за», т.к. согласно ей сохранение, улучшение качества окружающей среды, включая охрану среды обитания дикоживущих животных и растений, является «существенной целью Сообщества и соответствует всеобщим
интересам». Но не только те определения, которые прямо нацелены на улучшение окружающей среды, соответствует первой цели. Ей отвечают и те, которые косвенно ведут к ее достижению (см. например, Преамбулу Директивы 90/313 о свободном доступе к информации об окружающей среде) . Также этой целью могут быть охвачены решения о процедурных аспектах экологического законодательства, т.е. вопросы правовой защиты, разрешительные процедуры; определения, касающиеся организации экологического управления . До заключения Маастрихтстского договора обсуждалось ограничение этой экологической цели Сообщества (как и иных) по территориальному принципу. Дискутировалось, должно ли Сообщество действовать только в целях охраны своей окружающей среды или также за пределами Европейского Союза, должно ли оно реагировать на глобальные и региональные экологические проблемы или даже пытаться выступать в защиту окружающей среды других государств. В рамках Маастрихтсткого договора этот вопрос почти решен. Он сформулирован 4-ой целью в ст. 174- «поддержка мер на международном уровне по борьбе с глобальными и региональными экологическими проблемами». Обсуждается и вопрос имеет ли Сообщество право заниматься региональными и локальными экологическими проблемами. Ст. 174 Договора об образовании Европейского Сообщества не содержит соответствующих ограничений. Но принцип субсидиарности , принятый в Европейском праве требует определенной осторожности. Следующая проблема - интерпретация понятий, «сохранение», «улучшение», «охрана» окружающей среды. Формулировка эта очень обширна и дает возможность охватывать сохранение, как лечебные, ограничивающие, профилактические и активные меры по охране окружающей среды. Эти меры не ограничены определенной формой. Так ссылку на сохранение охрану улучшение
окружающей среды содержит Преамбула к Директиве 93/12 о содержании свинца в жидком топливе .

2. Охрана здоровья человека. При толковании этой цели важно решить, что понимается шире «защита человеческого здоровья» в смысле ст. 174 или концепция охраны «здоровье населения» в смысле ст. 152. Первое, по мнению Я.Х. Янса, шире. Охрана здоровья населения требует мер, касающихся коллективных интересов граждан и общества. По ст. 174 действия Сообщества возможны и тогда, когда коллективный интерес принципиально сменяется интересом определенного индивидуума или отдельной социальной группы. Но и в этом случае необходимо учитывать принцип субсидиарности. . При толковании необходимо учитывать, что ст. 174 охватывает только здоровье человека, а не охрану здоровья животных и растений. Но так как охрана фауны и флоры предусмотрена в ст. 174, это ограничение, установленное Европейским судом, расценивается специалистами как спорное .

3. Бережное и рациональное использование природных ресурсов. Включение этой цели в Договор сопровождалось следующим объяснением: «Конференция постановляет, что деятельность Сообщества в области охраны окружающей среды не должна создавать помехи национальной политики по использованию энергоресурсов» . Данному заявлению большого значения не придается. Это связано с тем, что такие заявления в нормативной иерархии стоят вне Договора об образовании Европейского Сообщества и в случае противоречия не имеют существенного влияния на его толкование. Один практический пример для использования их содержания обозначен в ст. 6 Директивы 88/609 об ограничении выбросов вредных веществ в больших
мусоросжигательных объектах в воздух . В литературе спорят о понятии природных ресурсов в смысле ст. 174. С точки зрения международного права 2-й принцип Стокгольмской декларации мог бы помочь в интерпретации данного понятия. В ней под природными ресурсами понимаются: земли, включая находящиеся в них воздух, воду, земли как таковые, флора и фауна и в частности, репрезентативные экземпляры природной экосистемы. В литературе также называют: лес, минеральные ресурсы, нефть, газ, водные объекты, химические субстанции. На этой основе можно полагать, что и данная цель реализуется весьма широко . Важную роль в достижении этой цели играет Киотский протокол .

В ходе дискуссии между политиками и экологами возник вопрос об ограничении экологических целей Сообщества. Важная часть экологической политики Европейского Сообщества на практике охватывает приоритетно не только охрану собственной окружающей среды ЕС, но и окружающей среды за его пределами. Я.Х. Янс называет следующие примеры: Определение об экспорте отходов в третьи страны согласно Постановлению 259/93 о надзоре и контроле за транспортировкой отходов внутри, в и из Европейского Сообщества ; Постановление 338/97 о защите образцов диких животных и растений путем контроля торговли ими . Отношение к глобальной окружающей среде выражена и в некоторых директивах, которые в принципе охраняют окружающую среду Сообщества. Так, целью Директивы

1999/31 о размещении отходов является глобальное предупреждение и уменьшение негативных последствий для глобальной окружающей среды, включая эффект парниковых газов . Помимо этого Сообщество является стороной договоров, многочисленных соглашений, преследующих внетерриториальные цели .

Но главным и решающим, по мнению многих специалистов, является вопрос: как далеко заходит компетенция Европейского Сообщества в области охраны окружающей среды за его пределы. Я.Х. Янс полагает: с тех пор как был подписан Маастрихтский договор, можно исходить из того, что в компетенцию Сообщества включена возможность бороться за охрану окружающей среды вне своих пределов. Но при этом нельзя терять из вида, что охрана окружающей среды вне пределов Сообщества вступает в противоречия с законными требованиями и правами третьих стран и может привести к конфликтам. Правовым аргументом за то, чтобы Сообщество ограничилось регулированием своих собственных проблем, является, в первую очередь, территориальный принцип. Когда же действия Сообщества затрагивают вопросы, которые подпадают под суверенную власть третьих стран, оно нарушает международное право. С этим мнением известного нидерландского ученого согласны далеко не все. Многие специалисты считают: не следует толковать ст. 174 слишком узко, но все же надо учитывать территориальный принцип и ограничения международного права.

Степаненко Вера Станиславовна - кандидат юридических наук, депутат, член комиссии по экологической политике Московской городской Думы.

В эколого-правовой литературе подробно анализируются понятие, основные направления и тенденции европейской экологической политики, а также базовые (основополагающие) ее принципы, их влияние на содержание нормативных правовых актов Европейского союза и образующих его государств, на судебную практику ЕС и национальных судов. Национальные эколого-правовые системы отдельных стран, опираясь на основную цель экологического права и экологической политики, развили более широкий подход к пониманию природы экологических принципов, по существу не разрывая с общепринятым подходом. В целом ряде случаев формулирование экологических принципов не ограничивается перечисленными в Договоре об образовании Европейского сообщества. Как показывают проведенные зарубежными специалистами исследования, экологические принципы образуют реальное и собственное правовое поле там, где они перенесены в более детализированное национальное законодательство или политические документы. Как и во всех случаях, когда предпринимается попытка классифицировать принципы той или иной правовой отрасли и таким образом создать их открытую или замкнутую систему, возникают весьма острые споры. Это в полной мере относится к принципам экологической политики Европейского союза.

Ключевые слова: Европейский союз, экологическая политика, экологическое право, экологические принципы, эколого-правовая система, экологический закон, окружающая среда, договоры, классификация, Европейский Парламент.

Stepanenko Vera Stanislavovna - PhD in Law, Deputy, Member of the Environmental Policy Commission of the Moscow City Duma.

The environmental legal literature provides detailed analysis of the definition, key directions and tendencies of the European environmental policy, as well as its basic (fundamental) principles, their influence upon the contents of normative legal acts of the European Union and its Member States, judicial practice of the EU and the supranational courts. Based upon the main goal of environmental law and policy national environmental legal systems of some states have developed a broader approach to understanding the nature of environmental principle, while not departing from the general principles. In a number of cases formulation of environmental principles is not limited to those mentioned in the Treaty establishing the European Community. As the studies of foreign specialists have shown, the environmental principles form its own real legal field where such principles are transferred into more detailed national legislation or political documents. Topical disputes arise regarding whether the system of principles of this legal branch should be classified within an open or a closed system, and the same is true towards the principles of environmental policy of the European Union.

Key words: the European Union, the environmental policy, the environmental law, environmental principles, environmental legal system, environmental law, environment, treaties, classification, the European Parliament.

Постановка проблемы. В эколого-правовой литературе подробно анализируются понятие, основные направления и тенденции европейской экологической политики, а также базовые (основополагающие) ее принципы, их влияние на содержание нормативных правовых актов Европейского союза и образующих его государств, на судебную практику ЕС и национальных судов.

Так, Николас де Саделеер в своей работе "Экологические принципы, современное и постсовременное право" предлагает достаточно четкий анализ правовой значимости экологических принципов, понимая их именно как элемент права, правовой инструмент. Соглашаясь с Г. Винтером, он отмечает, что в контрасте с более общими принципами права, которые часто развиваются судами путем толкования, ключевые экологические принципы более смело сформулированы и в "жестком", и в "мягком" праве. Он характеризует большую часть современных экологических норм как содержащие классические особенности "постмодернистского" права, в котором строгость, рациональность и уверенность современных правовых норм дают стимул для постепенного раздробления, гибкости и рассеивания. Основные экологические принципы, как он предполагает, могут обеспечить некоторую степень согласованности и стабильности в новом правовом мире, что требует от юридических и нормативных документов способности легко приспосабливаться и быстро меняться <1>. При определении правовой природы принципов, т.е. при решении вопроса о границах между экологическим правом и подходом к основным проблемам природы и структуры правовой системы, профессор Ричард Макрори ссылается, как и многие иные юристы-экологи, на известную работу американского философа-правоведа Рональда Дворкина (Ronald Dworkin) "Серьезно о правах" <2>, в которой проведено четкое разграничение между правовыми обычаями и юридическими принципами: "И те и другие определяют отправные точки для принятия конкретных решений в вопросах обязательственного права в конкретных обстоятельствах, но они отличаются характером направления действий, которое они задают", и рассматривает такие различия с точки зрения их практического толкования судами <3>.

<1> Nicolas de Sadeleer. Environmental Principles, Modern and Post-modern Law // Principles of European Environmental Law. S. 225 - 237.
<2> Ныне эту знаменитую работу можно прочитать и на русском языке, под названием "О правах всерьез" она издана в Москве издательством РОССПЭН ("Российская политическая энциклопедия") в 2004 г. 302 с., правда, тиражом всего 500 экземпляров.
<3> Principles of European Environmental Law. Proceedings of the Avosetta Group of European Environmental Lawyers / Edited by Prof. Richard Macrory. Groningen: Europa Law Publishing, 2004. 256 s.

Ibid. S. 4 - в сноску 44.

В цитированной выше работе последнего времени - книге "Принципы европейского экологического права", подготовленной на основе анализа практики (судебной работы) группой Авосетта юристов-экологов Европы, отмечается, что основные экологические принципы - это те, которые обозначены в ст. 174 Договора об образовании Европейского сообщества, и в особенности принципы обязательных сборов с загрязнителя (так называемый принцип "загрязнитель платит"), предотвращения загрязнений и предосторожности. В разделе 3 "Генезис экологических принципов ЕС" профессор Людвиг Кремер прослеживает не только историческое развитие этих норм в Договоре об образовании Европейского сообщества, но и политическое обоснование их возникновения.

Национальные эколого-правовые системы отдельных стран, опираясь на основную цель экологического права и экологической политики, развили более широкий подход к пониманию природы экологических принципов, по существу не разрывая с общепринятым подходом. В целом ряде случаев формулирование экологических принципов не ограничивается перечисленными в Договоре об образовании Европейского сообщества. Принципы, сформулированные в Основном экологическом законе Португалии, например, содержат среди прочего предотвращение, равновесие, принятие участия и ответственность <4>. В Нидерландах существуют предпосылки включить в главный нормативный акт в данной сфере - Акт экологического управления - ключевые экологические принципы. Г. Банди отмечает масштабы, в которых в странах переходного периода (большинстве государств Центральной и Восточной Европы) в 90-х годах происходило развитие ключевых экологических принципов. Эти страны в своем законодательстве имеют ссылки на главные принципы экологического права: предотвращение, участие общественности в охране окружающей среды, "загрязнитель платит", сотрудничество (принцип кооперации).

<4> Aragao A. The Application and Interpretation of the Core Environmental Principles by the Portuguese Courts // Principles of European Environmental Law. S. 151 - 179.

Как показывают проведенные зарубежными специалистами исследования, экологические принципы образуют реальное и собственное правовое поле там, где они перенесены в более детализированное национальное законодательство или политические документы <5>. В некоторых странах структура и содержание принципов экологического права действуют только косвенно (Дания). Напротив, в Германии, например, и принцип предотвращения, и принцип предосторожности содержатся в Федеральном законе о качестве воздуха, выбросах, и их непосредственно используют <6>. Они играют важную роль при рассмотрении судами Германии соответствующих споров о нарушении прав. Б.В. Вегенер также отмечает, что принцип кооперации (сотрудничества), предполагающий ограничение регулирующих конвенциональных инструментов в пользу добровольных схем, и системы свободного выбора, то есть принципа, которого нет в Договоре ЕС, нашли свое место в законодательстве Германии. Он упоминает противоречивое решение 1998 г., когда Конституционный Суд истолковал национальное законодательство об отходах как основанное на принципе сотрудничества (кооперации), результатом чего стало ограничение использования института субсидиарности в контексте некоторых законов, например регулирующих местные налоги.

<5> Whelan A. Fundamental Principles of EU Environmental Law. Irish Journal of Environmental Law, 1999. S. 37 - 57.
<6> См.: Люббе-Вольфф Г. Правовая охрана атмосферного воздуха // Современное экологическое право в России и за рубежом. С. 88 - 99; Она же // Дубовик О.Л., Кремер Л., Люббе-Вольфф Г. Указанное сочинение. С. 666 - 682.

Классификация принципов экологической политики ЕС. Как и во всех случаях, когда предпринимается попытка классифицировать принципы той или иной правовой отрасли и таким образом создать их открытую или замкнутую систему, возникают весьма острые споры. Это в полной мере относится к принципам экологической политики Европейского союза. Однако в целях большей обозримости проблемы попытаемся вначале воспроизвести господствующую в литературе классификацию, а потом остановиться на научной полемике, которая связана как с системой принципов в целом, так и с отдельными принципами в особенности.

Общие принципы права и политики ЕС. Одним из общих принципов деятельности органов Сообщества является самосохранение данной организации и ее органов. Цель самосохранения развивает нормативные действия в образе обязательства какого-либо одного органа реализовать свои задачи, а не отказываться от своих полномочий в пользу другого органа. При этом он должен сохранять выгодное соотношение по затрате сил и пользе от него. Другим общим принципом, без сомнения, является принцип демократичности. Он охватывает принцип большинства, защиты меньшинства, основных прав, публичность нормативной деятельности. В литературе, посвященной проблемам европейского права, ведутся споры о том, в какой степени он закреплен в Договоре, а в какой - используется в качестве ядра конституционного права государств - участников ЕС. Это решается в каждом отдельном случае. Важное значение, как отмечено в литературе, имеет общий принцип пропорциональности <7>.

<7> De Burca G. The Principle of Proportionality and its Application in EC Law, 1994 // YEL. S. 195 - 150.

По господствующему мнению, не является структурной детерминантой договоров принцип институционального баланса , хотя Европейский суд и другие органы часто используют эту аргументацию, чтобы обозначить определение поведения органов как соответствие или несоответствие договору. В позитивном праве отсутствует возможность определить содержание этого принципа, так как само словосочетание "институциональный баланс" либо содержит описание отношения органов друг с другом (но тогда он образует пустую формулу), либо он выражает конституционно-правовую направленность (тогда он находится вне нормативной области). В любом случае он не пригоден как отдельный источник нормативной информации о соотношении полномочий органов. Нормативное качество может придаваться также и практике стран - участниц ЕС или органов Сообщества. Доктрина обозначает ее (практику) на обоих уровнях обычным правом, опираясь на примеры, затрагивающие процессы и процедуры органов. То есть, несмотря на ст. 48 Договора об образовании Европейского союза, возможность изменения Договоров, основанная на обычном праве, не исключена в принципе. Но она исключена тогда, когда затрагивает напрямую права отдельных лиц.

В российской литературе о праве Европейского союза (Сообщества) обычно рассматривают как общие принципы права (со ссылкой на ст. 6 Договора об образовании Европейского союза) - свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, принципы правового государства, т.е. концентрированное выражение самых важных сущностных черт и ценностей, свойственных данной системе права <8>. Трактуя понятие принципа как предписания основополагающего характера, которые определяют сущность, содержание и порядок применения остальных норм правовой системы, выделяют в праве Европейского союза принципы верховенства и прямого действия права ЕС, определяющие его соотношение с правовыми системами государств-членов; общие принципы права - исходные начала правового регулирования, которые действуют во всех сферах ведения Союза и присущи также другим демократическим правовым системам; специальные принципы, имеющие силу в рамках отдельных отраслей (направлений) или сфер его правового регулирования; принципы деятельности Европейского союза, которые определяют порядок реализации Европейским союзом имеющейся у него компетенции <9>. По этой классификации принципы экологической политики и экологического права относятся к специальным.

<8> Европейское право / Отв. ред. Л.М. Энтин. С. 92 - 93.
<9> Экологическое право в вопросах и ответах. С. 39 - 45.

Отдельные принципы экологической политики ЕС. С большей или меньшей степенью подробности эти принципы рассматриваются и в литературе, изданной на русском языке. Наибольшее внимание им уделяет в учебнике "Экологическое право" проф. Л. Кремер, анализируя принципы субсидиарности, интеграции, предотвращения и профилактики, борьбы с вредными воздействиями на окружающую среду в источниках их возникновения, "загрязнитель платит", а также критерий взвешивания <10>. Для получения целостной картины все же остановимся - хотя бы коротко - на этих и других принципах экологической политики ЕС.

<10> Кремер Л. // Дубовик О.Л., Кремер Л., Люббе-Вольфф Г. Указ. соч. С. 132 - 140.

1. Высокий уровень защиты. Согласно ст. 174 экологическая политика Сообщества с учетом различных особенностей отдельных регионов ЕС ориентирована на высокий уровень защиты и стремится обеспечить его. Этот принцип, т.е. "высокий уровень защиты", является одним из важнейших материальных принципов экологической политики. Он обозначен в различных статьях Договора об образовании Европейского сообщества. Его непосредственно включили Амстердамским договором: согласно ст. 2 - в задачи Сообщества входит поддерживать высокий уровень защиты окружающей среды и добиваться ее качества. При этом надо учитывать, что "высокий уровень защиты окружающей среды" не тождествен понятию "в наивысшей степени возможный уровень защиты", которое часто встречается в документах и научной литературе по проблемам экологического права ЕС и входящих в него стран.

После изменения Амстердамским договором ст. 95 приобрела следующее содержание: "Комиссия исходит в своих предложениях в области охраны здоровья, безопасности, окружающей среды и охраны потребителей из высокого уровня защиты и опирается при этом на все научные результаты и новейшие достижения. В рамках своей компетенции эту же цель преследуют Европейский Парламент и Совет". Эта норма четко показывает, что принцип высокого уровня защиты направлен в рамках законодательных полномочий и на Европейский Парламент, и на Совет. Но все же специалисты придерживаются мнения, согласно которому не до конца ясно, возможна ли судебная защита этого принципа. Если Комиссия при внесении своих предложений не учтет данный принцип, существует позиция, по которой Европейский Парламент может подать иск в Европейский суд, используя ст. 230 Договора об образовании Европейского сообщества. Я.Х. Янс при этом указывает, что такого рода аргументации противостоит судебная практика Европейского суда, по которой предложения Европейской комиссии <11> расцениваются и являются по своему статусу внутренним подготовительным актом, а не релевантным в правовом смысле действием (или решением), как это необходимо согласно требованиям ст. 230 Договора об образовании Европейского сообщества <12>.

<11> О полномочиях Европейской комиссии см.: Право Европейского союза в вопросах и ответах. С. 78 - 83.
<12> Jans J.H., von der Heide A.K. Op. cit. P. 35.

Таким образом, судебную проверку предложений Комиссии с точки зрения достижения высокого уровня защиты окружающей среды можно исключить. Этот принцип упоминается также в Директиве 96/61 об интегрированном предупреждении и уменьшении загрязнения окружающей среды <13>.

<13> Abl. EG. 1996. N L. 257/26.

1. Принцип наивысшей степени возможного уровня защиты имеет несколько другое содержание и статус. Он не закреплен в Договоре, но выводится из совокупности его норм <14>. Данный принцип служит в первую очередь толкованию и применению права Сообщества с целью предоставления (обеспечения) наивысшей степени возможного уровня защиты; он применяется там, где право Сообщества требует взвешивания различных интересов или целей, так что в случае коллизии эколого-политических интересов с другими интересами нужно исходить из относительного приоритета первых. Но этот принцип не воздействует ни на порядок распределения компетенции в Европейском сообществе, ни на его институциональные рамки. Он, как считает профессор А. Эпине, должен внедряться в уже существующую систему <15>.

<14> Kahl W. Umweltprinzip und Gemeinschaftsrecht. Heidelberg: C.F. Muller, 1993; Jonson S.P., Corcelle G. The Environmental Policy of the European Communities. London, 1995; Koeman N. (ed.) Environmental Law in Europf. Den Haag, 1999.
<15> Epiney A. Op. cit. P. 672.

1. Принцип профилактики. Данный принцип закреплен в экологической политике Европейского сообщества со времен Маастрихтского договора и почти полностью соответствует принципу профилактики, сформулированному в немецком экологическом праве <16>. В праве ФРГ он действует преимущественно в той его части, которая касается права охраны атмосферного воздуха <17>, и согласно этому принципу меры охраны должны вводиться при обоснованном опасении (подозрении), что определенное действие причиняет (оказывает) определенный результат - вредящее окружающей среде последствие, даже без научно обоснованного доказательства наличия каузальной связи.

<16> См. подробнее: Люббе-Вольфф Г. Основные характеристики права окружающей среды Германии // Государство и право. 2000. N 1. С. 89 - 94.
<17> См. об этом: Люббе-Вольфф Г. Право охраны атмосферного воздуха в Германии // Современное экологическое право в России и за рубежом / Под ред. О.Л. Дубовик. М.: ИНИОН-ИГП РАН, 2001. С. 88 - 99; Bender B. // Bender B., Sparwasser R., Engel R. Umweltrecht. Grandzuge des offentliches Umweltschutzrechts. Heidelberg: C.F. Muller, 2000. Rn. 84.

Профилактика рисков, угрозы или опасности в отличие от предотвращения опасности (угрозы) начинается до их возникновения и перетекает в контроль рисков <18>. Этот процесс охватывает пространственно и временно отдаленные опасности, а также случаи малой вероятности или только подозрения в опасности <19>. Данный принцип основывается на идее о том, что превентивные защитные меры должны быть приняты как можно раньше в целях уменьшения и предотвращения рисков. Принцип профилактики может оправдать превентивную меру по отношению к наступлению экологического вреда даже при отсутствии доказательства причинной связи. В отличие от немецкого права принцип профилактики не охватывает профилактическую минимизацию, которая имеет значение только в рамках принципа источника (загрязнения, воздействия). Также не охватывает он профилактику использования природных ресурсов в смысле сохранения свободного пространства, как это следует из принципа предотвращения. Из принципа профилактики следует, что Сообщество, по мнению Комиссии, имеет право закрепить такой уровень защиты окружающей среды, людей, животных и растений, который оно считает необходимым <20>.

<18> По проблеме контроля (управления) экологическими рисками существует обширная литература. См., например: Винтер Г. Правовое регулирование допуска на рынок химических веществ // Современное экологическое право в России и за рубежом. С. 122 - 131; Дубовик О.Л. Анализ экологических рисков в России // Там же. С. 132 - 145; Дубовик О.Л., Гиряева В.Н. Рецензия на книгу: Г. Винтер, Б. Хансюргенс, Г. Гинцки. Взвешивание рисков и стоимости (расходов) в европейском праве обращения с химическими веществами: Исследовательский доклад 2971/8084 // Государство и право. 2000. N 9. С. 119 - 121; Иойрыш А.И. Концепция риска: его оценка и управление им // Обеспечение безопасности населения и территорий (Организационно-правовые вопросы). М.: ИГП РАН, 1994. С 19 - 26; Кек В. Основы менеджмента рисков в экологическом праве Германии // Правовое регулирование проблем безопасности / Под ред. Н.И. Махутова. М.: ФЦНТП, 2002. С. 140 - 144; Он же. Менеджмент рисков в охране окружающей среды в ФРГ // Право и политика. 2000. N 5. С. 118 - 125; Правовые и экономические проблемы управления безопасностью и рисками. Сб. статей. М.: ФЦНТП, 2003. 121 с.; Хоружая Т.А. Методы оценки экологической опасности. М.: Экспертное бюро-М, 1998. 224 с. и др.
<19> ; S. 75.
<20> См.: Постановление Европейской комиссии об основах реализации принципа профилактики (Leitlinien der Komission uber die Anwendung der Grundsatzes der Versorge. Kom..., 2000. I).

В соответствии с рекомендациями Комиссии этот принцип означает менеджмент рисков с принципиальным принятием остаточных рисков. Это положение, выработанное доктриной европейского экологического права, управлением и судебной практикой означает - довольно четко, - что в принципе обществу необходимо принять в качестве теоретически мыслимых, но практически малореальных рисков, что опасность лежит в области политической ответственности. Если какие-то меры в рамках этого принципа считаются необходимыми, то они должны соотноситься с необходимым уровнем защиты <21>. При этом следует учитывать, что такого рода меры не должны быть дискриминирующими при применении. Они должны согласовываться с уже ранее осуществленными мерами по охране окружающей среды. Наконец, они должны основываться на исследовании потенциальных выгод и рисков (расходов, издержек), а также должны быть проверены и оценены в свете новейших научных достижений <22>.

<21> Только в качестве одного из многочисленных примеров см.: Швайгер Т. Доклад "Расширение ЕС и генетически модифицированные организмы: попытка поразить движущуюся мишень. Вступление в ЕС и его влияние на агропромышленную и пищевую политику стран Центральной и Восточной Европы". Киев: БИИЦ "Зеленое досье", 2001. 35 с.
<22> Jans J.-H., von der Heide A.K. Op. cit. P. 37 ff.

В правовом смысле, как отмечается практически повсеместно в эколого-правовой литературе, из этого принципа вытекает необходимость толкования ст. 174 Договора об образовании Европейского сообщества. Дело в том, что Сообщество при выработке экологической политики должно учитывать научные и технические данные. При этом оно не должно пользоваться "предлогом ожидания", не оставляющего сомнений доказательства причинной связи, для нежелательных экологических эффектов <23>.

<23> См.: Там же. С. 38.

Согласно этому принципу для мер по охране окружающей среды вполне достаточно предварительных индикативных научных данных <24>.

<24> См.: Там же. С. 37. В этом плане показательны результаты исследования рисков при вводе химических веществ в оборот. Подробнее о них см.: Винтер Г. Правовое регулирование допуска на рынок химических веществ, а также указанную выше рецензию на книгу Г. Винтера, Б. Хансюргенса, Г. Гинцки.

Во вторичном праве пример формулирования (обозначения) этого принципа можно найти в Директиве 98/81, принятой во изменение Директивы 90/219 о применении генно-инженерно-модифицированных организмов в закрытых системах <25>. Статья 5 этой Директивы устанавливает, что при сомнениях в определении класса предложенного применения в закрытых системах надо применять более строгие меры защиты, если только не доказано, что применение менее строгих мер оправданно; при этом еще необходимо получить разрешение компетентного органа <26>. В качестве другого примера может быть приведено приложение 1У Директивы 96/61 об интегративном предотвращении и уменьшении загрязнения окружающей среды. Эта Директива включает положение, согласно которому при определении наилучшей доступной техники следует помимо прочего исходить из принципов профилактики и предотвращения. Они встречаются в судебной практике Европейского суда <27>.

<25> Abl. EG, 1998; N L. 330/13. Assaciation Greenpeace France / Ministere de 1 Agriculture et de la Piche - Slg. I, 2000. S. 1651. Аналогичные вопросы обсуждаются и российскими специалистами. См.: Обеспечение экологической безопасности при использовании генетически модифицированных организмов. Сборник материалов Круглого стола Всероссийской конференции по экологической безопасности (4 - 5 июня 2002 г.). М.: РРЭЦ, 2002. 256 с.
<26> Abl. EG 1996. N L. 257/26.
<27> На примерах 50 дел по экологическим спорам данную проблему рассматривает Л. Кремер.

1. Принцип предосторожности (предотвращения, предусмотрительности). Экологическая политика Сообщества базируется на принципе "Предотвращать - лучше, чем потом исправлять" и, соответственно, требует проведения надлежащих мер во исполнение этого принципа. Указанный принцип позволяет действовать в защиту окружающей среды на более раннем временном отрезке. Это означает приоритет предотвращения вреда, а не его возмещения. Очень четко данное положение прослеживается в Директиве 94/62 об упаковках и отходах от упаковок <28>. Наилучшее средство уменьшения отходов от упаковок - это уменьшить объем упаковок. Статья 9 указанной Директивы требует принятия мер с целью, чтобы упаковки попадали на рынок только в том случае, если они соответствуют всем требованиям данной Директивы. Принцип предотвращения в определенном смысле является, по выражению Я.Х. Янса, "предступенью" принципа профилактики. Он является более широким и в рамках превентивности изменяет требования к причинной связи. Если европейское право разделяет два этих принципа, то есть предосторожности и профилактики, с чем согласны далеко не все, то нужно разделять и меры по их реализации, что крайне затруднительно практически. Например , Л. Кремер считает, так же как и подавляющее большинство немецких специалистов в области экологического права, что по своей сути это одно и то же. Эти два принципа настолько трудно разделить по содержанию и реализации, что не имеет практического смысла рассматривать их по отдельности <29>. И все же в европейской эколого-правовой доктрине превалирует мнение, что основания и аргументы для разделения этих принципов достаточно четко отражены в законодательстве об охране окружающей среды. Но в немецком праве столь же подробно аргументировано и закреплено в законодательстве: принцип предотвращения поглощается принципом профилактики <30>. Так, Третья программа действий по охране окружающей среды Европейского сообщества <31> нацелена на предотвращение загрязнения окружающей среды и чрезмерного использования природных ресурсов (средообразующих элементов). Поэтому для Третьей программы было важно улучшить необходимое знание и информацию и сделать ее более доступной для всех участников принятия решений (экологически значимых), включая общественность <32>, а также выработать процедуры, в которых будут учитываться соответствующие знания на ранних стадиях принятия решения для фиксации деятельности, которая существенно влияет или может повлиять на окружающую среду.

<28> Abl. EG. 1994. N L. 365/10.
<29> См.: Кремер Л. Экологическая политика Европейского союза. С. 11 - 14.
<30> Люббе-Вольфф Г. Основные характеристики права окружающей среды Германии. С. 89 и след.
<31> Abl. EG. 1983. N C46/I.
<32> См.: текст Директивы 90/313 о свободном доступе к экологической информации. Abl. EG. 1990. N L. 158/36.

В этой связи показательны предписания Директивы об экологической экспертизе <33>. Преамбула к ней содержит отсылки на первые три Программы действий в области охраны окружающей среды Европейского сообщества (принятые соответственно в 1974, 1977 и 1983 гг.). В ней подчеркивается, что наилучшая экологическая политика состоит в том, чтобы предотвращать экологический вред изначально, а не бороться с его последствиями. Экологическая экспертиза является сама по себе особым примером инструмента, где принцип предупреждения играет существенную роль <34>. В рамках Третьей программы действий по охране окружающей среды этому принципу соответствует предложение надзора за принятыми мерами с целью отслеживания их реализации и приведения в соответствие с новыми условиями и полученными знаниями. В этой связи необходимо упомянуть Директиву о приведении в соответствие технических стандартов с техническим и научным прогрессом <35>.

<33> Директива 85/337 // Abl. EG, 1985. N L 175/40; позднее она была изменена.
<34> Такой позиции придерживаются и зарубежные, и российские специалисты. См., например: Боголюбов С.А. Государственно-правовые проблемы экологической экспертизы // Государство и право. 1996. N 11. С. 105 - 126; Бринчук М.М. Правовой институт экологической экспертизы и ее принципы // Журнал российского права. 1998. N 9. С. 28 - 35; Комментарий к Федеральному закону "Об экологической экспертизе" / Под ред. М.М. Бринчука. М.: Бек, 1999. 224 с.; Краснова И.О. Оценка воздействия на окружающую среду и порядок вынесения государственных решений: опыт США // Экологическое право. 2001. N 2. С. 43 - 47; Сапранова О.И. Проблемы экологической экспертизы в эколого-правовых и иных специальных исследованиях (обзор литературы за 1988 - 1994 гг.) // Вестник МГУ. 1994. N 6; Храмова Ю.Р. К вопросу о правовых проблемах осуществления экологической экспертизы // Государство и право. 2000. N 8. С. 11 - 17; Черп О.М. и др. Экологическая оценка и экологическая экспертиза. М.: СоЭС, 2001. 312 с.
<35> См.: Директиву 86/278 (Abl. EG. 1986. N L 181/6), в частности статью 13 этой Директивы - об охране окружающей среды и особенно земель при использовании осадков сточных вод в сельскохозяйственном производстве.

Принцип предусмотрительности (как он именуется в немецком экологическом праве) перекочевал в право Сообщества из национального права ФРГ. Однако его значение в праве Сообщества отличается от его "родного" смысла. Принцип предусмотрительности в европейском праве имеет одновременно методологическое и стратегическое наполнение. Методологически в принцип заложены индикаторы для оценки рисков. Стратегически, как считает Г. Винтер, он содержит требования для принятия решения о вмешательстве. В обоих случаях он стимулирует осторожность: в случае оценки рисков научная неуверенность не может быть взята за основу, но должна быть изучена с точки зрения того, есть ли хоть малейшие показатели рисков, возможности интерполяции известных фактов и т.д. Аналогично следует оценивать ситуацию и действовать в случае принятия решений о действиях. Научная неуверенность в такой необходимости не может служить достаточным основанием для уклонения от мер предупреждения.

Принцип предусмотрительности в немецком праве кроме указанных выше аспектов и проявлений имеет также инструментальное и действительное наполнение. Действительное наполнение должно рассматриваться при оценке рисков с точки зрения последствий во времени и месте, возможностей причинения вреда особо чувствительным товарам, возможного раздражения и низкого уровня вреда. Инструментальное наполнение относится к набору средств, относящихся к принципу.

Действительное наполнение практически не представлено в статье 174 Договора об образовании Европейского сообщества. Инструментальное наполнение, возможно, содержится в принципах предупреждения и восстановления источников. Следует включить оба этих принципа в перечень статьи 174.

Джоан Скотт, например, рассматривая принцип предосторожности, его толкования и применения Европейским судом, выявляет его роль по отношению к реализации других экологических принципов <36>. В соответствии с Договором данный принцип установлен в соответствии с сущностью экологической политики Европейского союза и при этом служит применению других значительных экологических принципов, например так называемого принципа "интеграции", обозначенного в ст. 6 Договора ЕС. В настоящее время Европейский суд поддерживает применение принципа использования мер предосторожности в иных сферах политики Сообщества, таких как сельское хозяйство и охрана здоровья населения. Это не отвечает на вопрос, какое именно применение принципа полезно для принимающих решения лиц, и Д. Скотт касается этого, подразумевая последние прецеденты в данной сфере. Она, в частности, затрагивает вопрос, каким образом европейская судебная система при необходимости оценки "рационального" риска опирается на вышеназванный принцип или как органы ВТО в своей деятельности ориентируются на указанный подход.

<36> Scott J. The Precautionary Principle before the European Courts // Principles of European Environmental Law. P. 51 - 74.

1. Принцип источника. Экологическая политика Европейского сообщества основывается на принципе "Бороться с экологическим вредом приоритетно в его источнике". Для предотвращения экологического вреда желательно использовать интегрированную технику предотвращения. Принцип источника содержит стандарты выбросов (эмиссий) вместо стандартов экологического качества, например, в области загрязнения вод и воздуха. Так, ст. 6 Директивы 76/464 касательно загрязнения путем сброса определенных опасных веществ в воды предусматривала показатели выбросов субстанций из "черных списков" <37>. Страна - член ЕС хотя и могла добиваться преследования качественных целей вместо выполнения показателей по выбросам, но только в том случае, если могла доказать Комиссии, что цели качества выполняются во всем регионе, затронутом этим экологическим вредом. Наличие немецкого влияния подтверждается использованием принципа источника в Директиве TiO2 (двуокись титана). В принципе по общему правилу следует, конечно, применять показатели, указанные в Директиве, но у стран - участниц ЕС есть альтернатива, согласно которой и в соответствии со ст. 8 Директивы они могут независимо от европейских предписаний устанавливать цели качества. Правда, здесь существует важное условие: для использования средств национального правового регулирования необходимо получить разрешение Европейской комиссии.

<37> См. также: Иванова А.Л. Европейское право опасных веществ // Юридический мир. 2002. N 4. С. 51 - 59.

Как отмечается в литературе, данный принцип сыграл совершенно неожиданную роль (и в этом проявилось его значение) в решении Европейского суда о регионе Валлония (Бельгия). По конкретному делу надо было решить вопрос о том, в каком объеме следует признавать дискриминирующими ограничения импорта чужих отходов Валлонским регионом <38>. С точки зрения Европейского суда в соответствии с этим принципом каждый регион, община или иная управленческая единица должны принять необходимые меры для гарантии размещения, переработки и уничтожения собственных отходов. Отходы должны быть уничтожены как можно ближе к источнику их образования, а транспортировка должна быть также ограничена. Соответственно, Суд признал не дискриминирующими установленные в Валлонии ограничения на ввоз отходов из определенных регионов и приравнял в этом смысле принцип источника к принципу, действующему в праве отходов, - уничтожение их вблизи от места образования.

<38> Решение C 2/90 N C 112/I "Комиссия против Бельгии". Slg. I, 1992, S. 4431.

1. Загрязнитель платит. Содержание этого принципа, пожалуй, наиболее подробно освещается в российской эколого-правовой литературе. Широко известны судебные процессы и дискуссии по поводу формулировок принципа в действующих актах российского законодательства и в связи с попыткой его отмены и восстановления в качестве одного из ведущих принципов охраны окружающей среды в нашей стране.

Надо сказать, что экологическая политика Европейского сообщества практически изначально учитывала этот принцип и по сей день базируется на нем: это означает, что "причинитель платит". Согласно данному принципу причинитель вреда несет ответственность и расходы, возникшие в результате нанесения ущерба окружающей среде. Указанный принцип противопоставляется принципу несения ответственности обществом, согласно которому расходы, возникшие в результате причинения вреда окружающей среде, несет общество в целом. Фактически (и юридически) - при всей критике <39> - именно этот принцип является краеугольным в европейской экологической политике и был ее составной частью с самого начала (даже в Первой эколого-политической программе действий в области охраны окружающей среды <40>). Он также упоминается в Рекомендации 75/436 (Евратом и Совет) о распределении расходов и вмешательстве публичной власти при назначении природоохранных мер <41>.

<39> На "слабые" места указывает и Л. Кремер. Он пишет: "Но и в Европейском сообществе такая система воплощена только частично... надо учитывать, что у многочисленных экологических проблем, таких как изменение климата, гибель лесов, эрозия почв, загрязнение морей, смог в мегаполисах, причинитель неопределим. Это приводит к тому, что с вредными воздействиями на окружающую среду борются либо государственные организации, либо никто". Более того, он считает, что данный принцип "в своей основе есть экономический принцип распределения расходов, а не правовой" (Дубовик О.Л., Кремер Л., Люббе-Вольфф Г. Указ. соч. С. 138 - 139).
<40> Abl. EG. 1973. N C 112/I; Подробнее см.: Vandekerckhove K. The Polluter Rays Principle in the European Community. 1993 // YEL. P. 201 - 262.
<41> AB1. EG. 1975. N L 194/1.

Данный принцип должен мотивировать уменьшение вредных воздействий на окружающую среду и способствовать разработке технологий производства экологически дружественных продуктов. Он может быть реализован при помощи утверждения экологических стандартов. Предприятия - адресаты экологических стандартов должны осуществлять инвестиции в производственные процедуры. Тем самым устанавливается, что причинитель (загрязнитель) действительно платит. Обратной стороной медали, как подчеркивает Я.Х. Янс, является то, что нельзя заставить платить за экологический вред лица и предприятия, которые его не производили, т.е. причинитель не платит <42>.

Во вторичном праве, как подчеркивают специалисты, можно найти множество примеров применения этого принципа. Так, ст. 15 Директивы 75/442 об отходах <43> установила, что расходы за устранение отходов согласно принципу "причинитель (загрязнитель) платит" должны распределяться следующим образом между: 1) владельцем отходов, который передает их предприятию по сбору отходов или другому предприятию, которое имеет право на хозяйственное обращение с отходами, и/или 2) предыдущими владельцами или производителями продукции, которая стала отходом.

<43> AB1. EG. 1975. N L 194/47. Она была заменена Директивой 91/692 // AB1. EG. 1991. N L 377/48.

1. Защитное условие. Об этом принципе в российской литературе пишут значительно меньше, чем о принципе "загрязнитель платит" и других, рассмотренных выше. Поэтому, на наш взгляд, целесообразно охарактеризовать его в данной работе, тем более что в российском экологическом законодательстве он фактически используется, хотя и не рассматривается в качестве принципа. Согласно ч. 2 ст. 174 Договора об образовании Европейского сообщества меры по гармонизации в целях охраны окружающей среды могут содержать защитные условия, которые уполномочивают страны - члены ЕС в срочных (неотложных) случаях принимать временные меры по охране окружающей среды по эколого-политическим причинам. Но они (эти меры) ни в коем случае не могут быть обусловлены экономически и подлежат контрольной процедуре со стороны Сообщества.

На практике встречается довольно много примеров такого рода защитных условий. Например , статья 11 Директивы 91/414 о введении средств защиты растений устанавливает, что страна - участница Европейского союза в тех случаях, когда и если она имеет причину полагать, что допущенное согласно Директиве средство (агрохимикат, пестицид) представляет опасность для здоровья человека, животных и для окружающей среды, его продажу и использование можно временно запретить или ограничить; статья 32 Директивы о биоцидах <44> предусматривает, что в случаях, когда у страны - члена ЕС имеется причина полагать, что если допущенный согласно Директиве биоцид представляет опасность для здоровья человека или животных или для окружающей среды, то его продажу и использование можно временно запретить или ограничить. Но при этом в обоих случаях она (страна) должна о принятом решении временного запрета или ограничения сообщить как Европейской комиссии, так и другим государствам - членам ЕС. Решение по данному вопросу выносится в течение 90 дней. Это фактически означает тот минимальный срок, на который может рассчитывать страна - инициатор введения временных запретов или ограничений.

<44> Биоциды - часто встречающийся термин европейского экологического (в отличие от российского, где общепринятым является понятие пестицидов), который означает общее название для химических веществ, применяемых в целях борьбы с вредителями растений. Различают: акарициды (средства против клещей), альгициды (средства против водорослей), бактерициды (против бактерий), фунгициды (против грибов), гербициды (против сорняков), инсектициды (против сорняков), моллюскициды (против улиток), нематоциды (против червей), родентициды (против грызунов), вирициды (против вирусов). См.: Окружающая среда. Словарь-справочник. В 2-х томах. Том 1. М.: Прогресс, 1999. С. 54. О правовом регулировании обращения с биоцидами в специальном параграфе по российскому законодательству согласно Федеральному закону "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" от 19 июля 1997 г. (СЗ РФ. 1997. N 29. Ст. 3510); это средства борьбы с вредителями и болезнями растений, ядохимикаты, используемые в сельском и лесном хозяйстве и включенные в Государственный каталог пестицидов и агрохимикатов, разрешенных к применению на территории Российской Федерации (подробнее о правовом статусе и режиме использования этих опасных веществ см.: Дубовик О.Л. Экологическое право. Учебник. С. 413 и след.; Крассов О.И. Экологическое право. Учебник. М.: Дело, 2002. С. 483 - 486).

Дополнительные классификации принципов экологической политики. Здесь можно выделить достаточно, на наш взгляд, прагматичную классификацию принципов экологической политики, которая разработана профессором Г. Винтером, руководителем Института европейского экологического права Университета г. Бремен (ФРГ), проведшего в течение последнего десятилетия ряд исследований актуальных проблем экологической политики и права ЕС <45>. Опишем в основных чертах предложенную им концепцию.

<45> См., в частности, отчет о конференции "30 лет экологического права ЕС", состоявшейся в Берлине 24 - 26.09.2005: Дубовик О.Л. Экологическое право ЕС: формирование, развитие, достижения и актуальные задачи // Право и политика. 2004. N 12. С. 64, а также цитированные выше работы Г. Винтера, в том числе опубликованные на русском языке.

Г. Винтер выделяет и рассматривает основные экологические принципы Сообщества, используя для этого не только тексты учредительных Договоров и других актов ЕС, но и признанные положения эколого-правовой доктрины о принципах экологической политики. В качестве самостоятельных, в отличие от других ученых, он рассматривает следующие принципы, характеризующие направления развития экологического права:

1. принцип высокого уровня защиты окружающей среды;
2. принцип поддержки и улучшения качества окружающей среды;
3. принцип стимулирования международных средств регулирования;
4. принцип учета факторов местного (регионального) значения;
5. принцип предусмотрительности;
6. принцип предупреждения;
7. принцип источников;
8. принцип ответственности за загрязнения <46>.

<46> Winter G.P. 13. The ledal Nature of Enviromental Princples in International. EC and German Law.

Так как указанные принципы могут показаться достаточно бескомпромиссными, статья 174(3) Европейской конвенции дает возможность подвести под них более реалистичную (прагматическую) основу. Согласно данной статье при реализации политики Сообщества следует равно принимать во внимание:

1. доступную информацию научного и технического свойства;
2. региональные различия в условиях окружающей среды;
3. преимущества и недостатки;
4. уровень экономического и социального развития Сообщества;
5. сбалансированное развитие регионов.

Анализируя содержание и взаимодействие этих принципов в рамках и с ориентацией на реализацию целей экологической политики ЕС, Г. Винтер, далее, учитывает также принцип интеграции, который занимает особое место в системе правовых принципов Европейского сообщества. Данный принцип является комплексным и способствует перенесению принципов экологической политики в иные области действия Сообщества. Дополнительно здесь приходится считаться с тем, что такой принцип, как принцип устойчивости развития, - несмотря на документы, принятые на Конференции в Рио-де-Жанейро, и масштабные меры, принимаемые ЕС для его реализации, - не указывается напрямую как принцип экологической политики ЕС, а является задачей Сообщества в целом и своеобразной характеристикой принципа интеграции <47>.

<47> Winter G. Op. cit. P. 14.

Рассматривая правовое значение принципов для институтов Сообщества, Г. Винтер подчеркивает, что достаточно спорным является вопрос о том, можно ли считать принципы непосредственно действующими или же декларативными. Однако, несомненно, по его мнению, можно выделить четыре основных направления, в которых проявляется функциональная роль принципов:

1. предоставление Сообществу полномочий по принятию решений;
2. уточнение компетенции Сообщества в сфере принятия решений;
3. возложение на Сообщество обязанности действовать;
4. предоставление Сообществу полномочий внедряться в область основных гарантированных прав.

Учитывая предписания ст. 174 Договора об образовании Европейского сообщества, для лучшего понимания правового воздействия принципов рекомендуется разделять две области:

• область, в которой принципы делают деятельность Сообщества возможной, а тем самым предоставляют возможность действовать уполномоченным на то органам и институтам ЕС, - как в первом и четвертом случаях;
• область, в которой принципы формируют или даже инициируют деятельность Сообщества, то есть их можно обозначить как направляющие функции, - как во втором и третьем случаях.

Используя эту самую общую схему, Г. Винтер рассматривает функцию предоставления полномочий, разделяя при этом предоставление возможности реализации компетенции Сообщества как таковых и предоставление возможности ограничения основных прав и свобод.

Применение принципов экологической политики в судебной практике ЕС. Большинство ученых и судебная практика склоняются к тому, что для экологических принципов возможность их применения судами не вызывает сомнений и без отсылки к статье 174 договора об образовании Европейского сообщества. Европейский суд также рассматривает их как обязательные в правовом смысле, равно как принципы и критерии (аспекты) <48>. При этом нужно учитывать, что толкованием принципов и аспектов Европейский суд занимается исключительно самостоятельно, не передавая эту компетенцию политическим инстанциям. Л. Кремер отмечает, что Европейский суд осуществляет свою деятельность на основании ст. 220 - 245 Договора об образовании Европейского сообщества, и указывает, что "по экологическим вопросам Суд пока принял около 400 решений. Он пытается при этом - часто с большим успехом - толковать современное экологическое право эколого-дружественно и усиливать охрану окружающей среды <49>. Л. Лаврийсен, судья Конституционного Суда Бельгии, в своем докладе на конференции "30 лет экологического права ЕС" подчеркнул, что "за годы своей деятельности Суд справедливо развил серию общих доктрин, которые способствовали эффективности европейского права в целом. Эти доктрины также важны для развития экологического европейского права" <50>. Однако в своих решениях он устанавливает только право, а точнее - компетенцию органов Сообщества по регулированию какой-то материи, пока не установлено в судебном порядке обязательство по принятию мер на основе принципов и аспектов экологической политики. Но такая обязанность действовать может быть введена из других решений Европейского суда по отношению к иным политическим отраслям. Однако интерпретировать содержание этих общих положений необходимо с определенной осторожностью, так как судебной защитой пользуется только ядро данной программы обязательств. Все, что выходит за эти рамки, подпадает под рассмотрение законодателя <51>. Л. Лаврийсен подчеркивает: "Начиная с 7 февраля 1985 г., когда было принято решение по делу L, Association de defence des brulens d,hulles usages, Суд признает, что защита окружающей среды - это "требование мандата", который в отсутствие полноценной гармонизации законодательства может оправдать ограничивающие торговлю меры в государствах-членах" <52>.

<48> Об этом см. судебную практику Европейского суда, в частности решения: C-180/96. BSE-Slg. 1 (1998). S. 2265; C-341/95. Bettati-Slg.l (1998). S. 4355.
<49> Дубовик О.Л., Кремер Л., Люббе-Вольфф Г. Указ. соч. С. 153.
<50> Право и политика. 2004. N 12. С. 65.
<51> Winter G.P. Op. cit. S. 7807.
<52> Право и политика. 2004. N 12. С. 65. Более того, он считает, что Суд развивает основные доктрины европейского экологического права в нескольких направлениях. В первую очередь это принуждение регулирования, т.е. "обязывание государств - членов ЕС ввести в рациональное законодательство нормы Сообщества, перенести и обеспечить практическое применение директив, непосредственный эффект от их действия, их интерпретацию. Привлечение к ответственности государств - участников ЕС за нарушение правовых норм Сообщества также способствует эффективному применению европейского экологического права" (Там же. С. 65).

Наибольший интерес для российских ученых и практиков представляют вопросы: как экологические принципы и аналогичные им нормы в настоящее время используются и применяются судебной системой в европейских странах в случае принятия правовых решений, а также - в какой степени экологические принципы, обозначенные в Договоре, находятся под влиянием подхода Европейского суда справедливости в конкретных значительных случаях. Экологические принципы применяются не только Европейским судом, но и судами на национальном уровне <53>.

<53> О применении европейского экологического права в Италии, германии и других странах - участницах ЕС см.: Grassi S. The Environmental Principles of the EC Treaty as a Legal Basis for Judicial Decisions in the Italian Case Law // Principles of European Environmental Law. S. 115 - 125; Montini M. Further Observations on the Application of EC Environmental Principles before Italian National Courts // Ibid. S. 127 - 130; Lieselotte Smorenburg-van Middelkoop. European Environmental Principles in Dutch Gase Law // Principles of European Environmental Law. S. 133 - 158; Angel-Manuel Moreno. The Application of the Core EC Environmental Principles by Spanish Courts // Principles of European Environmental Law. P. 181 - 192.

Особый интерес при анализе действия принципов ст. 174 Договора об образовании Европейского сообщества представляют основания для выхода за рамки массива подзаконных нормативно-правовых актов. В литературе отмечается, что в области подзаконных актов страны-участницы имеют право согласно статьям 94(4) и (5) Договора об образовании Европейского союза и/или статье 176 Договора об образовании Европейского сообщества при некоторых обстоятельствах принимать постановления, выходящие за рамки права Сообщества. В этом вопросе важна применимость принципов экологического права как оснований таких действий. Любая дополнительная деятельность возможна в силу указанных статей "в связи с защитой окружающей среды". Таким образом, указанные основания предоставляют возможность, но одновременно и устанавливают ограничения для дополняющей деятельности стран-участниц <54>.

<54> О реализации принципов в судебной практике см. также: Дубовик О.Л., Степаненко В.С. Указ. соч. С. 128 - 130.

Библиография:

1. Винтер Г. Правовое регулирование допуска на рынок химических веществ // Современное экологическое право в России и за рубежом. 2001.
2. Дубовик О.Л. Анализ экологических рисков в России // Современное экологическое право в России и за рубежом. 2001.
3. Дубовик О.Л., Гиряева В.Н. Рецензия на книгу: Г. Винтер, Б. Хансюргенс, Г. Гинцки. Взвешивание рисков и стоимости (расходов) в европейском праве обращения с химическими веществами: Исследовательский доклад 2971/8084 // Государство и право. 2000. N 9.
4. Иойрыш А.И. Концепция риска: его оценка и управление им // Обеспечение безопасности населения и территорий (Организационно-правовые вопросы). М.: ИГП РАН, 1994.
5. Кек В. Основы менеджмента рисков в экологическом праве Германии // Правовое регулирование проблем безопасности / Под ред. Н.И. Махутова. М.: ФЦНТП, 2002.
6. Кек В. Менеджмент рисков в охране окружающей среды в ФРГ // Право и политика. 2000. N 5.
7. Правовые и экономические проблемы управления безопасностью и рисками. Сб. статей. М.: ФЦНТП, 2003.
8. Хоружая Т.А. Методы оценки экологической опасности. М.: Экспертное бюро-М, 1998.
9. Kloepfer M. Umweltrecht. Munchen: C.H. Beck, 1998. 4. Rn. 12. 82 ff.
10. Bender B. Op. cit. Rn.; Gethmann C.F., Kloepfer M. Handeln unter Risiko im Umweltstaat. Berlin, 1995.
11. Постановление Европейской комиссии об основах реализации принципа профилактики (Leitlinien der Komission uber die Anwendung der Grundsatzes der Versorge. Kom..., 2000. I).

References (transliteration):

1. Vinter G. Pravovoe regulirovanie dopuska na rynok khimicheskikh veshchestv // Sovremennoe ekologicheskoe pravo v Rossii i za rubezhom. 2001.
2. Dubovik O.L. Analiz ekologicheskikh riskov v Rossii // Sovremennoe ekologicheskoe pravo v Rossii i za rubezhom. 2001.
3. Dubovik O.L., Giryaeva V.N. Retsenziya na knigu: G. Vinter, B. Khansyurgens, G. Gintski. Vzveshivanie riskov i stoimosti (raskhodov) v evropeiskom prave obrashcheniya s khimicheskimi veshchestvami: Issledovatel"skii doklad 2971/8084 // Gosudarstvo i pravo. 2000. N 9.
4. Ioirysh A.I. Kontseptsiya riska: ego otsenka i upravlenie im // Obespechenie bezopasnosti naseleniya i territorii (Organizatsionno-pravovye voprosy). M.: IGP RAN, 1994.
5. Kek V. Osnovy menedzhmenta riskov v ekologicheskom prave Germanii // Pravovoe regulirovanie problem bezopasnosti / Pod red. N.I. Makhutova. M.: FTsNTP, 2002.
6. Kek V. Menedzhment riskov v okhrane okruzhayushchei sredy v FRG // Pravo i politika. 2000. N 5.
7. Khoruzhaya T.A. Metody otsenki ekologicheskoi opasnosti. M.: Ekspertnoe byuro-M, 1998.
8. Kloepfer M. Umweltrecht. Munchen: C.H. Beck, 1998. 4. Rn. 12. 82 ff.
9. Bender B. Op. cit. Rn.; Gethmann C.F., Kloepfer M. Handeln unter Risiko im Umweltstaat. Berlin, 1995.