Классификация государственных доходов. Публичные доходы - новая категория финансового права (Васильева Н.В.) Государственные доходы как финансово правовая категория

Функционирование государства за всю историю его существования как целостной системы определялось, главным образом, его экономическим (доходным) потенциалом. На макроэкономическом уровне, система функционирования финансовых отношений непосредственно связана с процессами мобилизации финансовых ресурсов в распоряжении государства и их использования для решения задач общегосударственного значения. Способность государства предоставлять общественные блага и осуществлять перераспределение зависит от доходов, находящихся в его распоряжении.

В финансовой истории России, формирование доходов государства происходило не только за счет денежных сборов, но также путем сдачи натуральных продуктов и путем отбывания различных трудовых повинностей. При этом сборы с населения в денежной форме не были основными, деньги привлекались в случаях, когда не было возможности напрямую привлечь требуемые натуральные продукты или силы населения для формирования общегосударственных ресурсов или выполнения конкретных работ. При этом деньги выполняли функцию счета общего объема сборов.

В современной России преобладают централизованные способы регулирования методов формирования доходов и использования расходов,

поскольку:

· финансовое (бюджетное, налоговое) законодательство в большей степени регулируется на федеральном уровне;

· в сфере межбюджетных отношений механизм регулирующих (временных) доходов доминирует в сравнении с закрепленными или собственными налоговыми полномочиями, которые действуют на постоянной основе;

· в структуре консолидированного бюджета преобладают федеральные налоги, что провоцирует использование вертикальных способов финансового выравнивания.

Доходы бюджетов федерального и регионального уровней, обладают некоторыми особенностями:

· они составляют часть государственных доходов;

· правовое регулирование бюджетных доходов региона происходит в определенных временных рамках (финансовый год);

· доходы не имеют специального целевого назначения, т.е. привязки к расходной статье.

Понятие «доход»

Перед различными субъектами экономических (рыночных) отношений стоят разные цели в их деятельности, так для коммерческих организаций результатом деятельности должно быть - получение прибыли, а для государства - предоставление общественных благ населению.

Общим для государства, как и для организаций при реализации собственной деятельности является получение определенной выгоды (материального или нематериального характера), превышающей затраты, которые были осуществлены. В тех случаях, когда социальная деятельность носит экономический характер , т.е. актуализируется и реализуется рационально , субъекты получают выгоду в форме дохода , если рассматривать его материальный аспект.

С позиций экономической теории под «доходом » следует понимать всю совокупность денежных средств и материальных благ, которыми обладает человек, семья, социальная группа, население в целом или иной рыночный субъект в определенный период времени. Доходы считаются средством потребительского удовлетворения и вознаграждением за вклад в производство. Доход может выступать в форме денег, поощрения или же личного морального и духовного удовлетворения при реализации какой либо деятельности. Еще в ХVIII в. А. Смит писал о том, что в истинном виде цена продукта состоит из трех частей каждая из которых представляет чей-то доход.

Понятие «доход» следует отличать от таких понятий как: «прибыль»; «богатство»; «капитал».

- Прибыль представляет собой разницу между доходами, полученного от реализации факторов производства, от реализационной и вне реализационной деятельности. Прибыль считается полученной, если денежная сумма чистых активов в конце периода превышает денежную сумму чистых активов в начале периода после вычета всех распределений и взносов владельцев в течение периода.

- К богатству можно отнести все то, что имеет рыночную оценку и может быть реализовано за деньги или обменено на иные блага. Богатство может быть представлено в вещественной форме, форме бумажных активов, а также личных способностей человека (неосязаемое богатство).

Под понятием «капитал» можно понимать и денежные средства, и богатство в деньгах. В экономической теории «капитал» представляет собой один из факторов производства, представленный средствами производства, созданными человеческим трудом и предназначенными для производственного потребления. Капитал является запасом (богатством), а доход и прибыль относятся к потокам (услуги богатства). Капитал во всех его проявлениях – это реальное богатство, имеющее либо материальную, либо денежную форму. Любая форма капитала приносит процентный доход .

Общее между рассматриваемыми понятиями можно выразить определением классика А. Смита: доход - это прибыль на капитал .

В макроэкономике «доход» представляет собой одну из сторон валового национального продукта (ВНП) – как потока денежных и натуральных затрат и поступлений в народное хозяйство ресурсов физических и юридических лиц, в т.ч. и их валовая (общая) выручка от продажи товаров, выполнения работ и предоставления услуг.

Любой вид экономического дохода является производным от использования конкретного фактора производства.

Согласно теории вменения каждому фактору производства вменяется ответствующий вид дохода. К примеру, доход, получаемый наемным работником как собственником труда (фактора производства) – заработная плата с различными доплатами; а также доход, получаемый собственниками капитала, земли, информации, предпринимательских способностей как факторами производства.

Национальный доход представляет собой сумму первичных доходов: заработная плата (R), прибыль на капитал (P), земельная рента (L). Финансы выступают связующим звеном между созданием и использованием национального дохода. (R; P; L) – это первичные доходы, всякий иной вид дохода вторичен, он может проистекать только из этих трех вместе или по отдельности.

По А.Смиту, результат работы народа за данный год должен быть таким, чтобы была возможность возместить затраты по содержанию основного и оборотного капитала страны. Только если полный продукт труда страны позволяет осуществить такое возмещение, все, что остается сверх этого, представляет собой национальный доход. Полный продукт называется валовым доходом страны, а остальное – ее чистым доходом. Именно чистый доход, когда сделаны уже все расходы на поддержание основного и оборотного капитала, остается жителям страны для их непосредственного потребления: для расходов на пищу, одежду, жилище, всяческие удобства и удовольствия. Истинным показателем богатства народа служит чистый, а не валовой, доход. Первым экономистом, кто создал понятие о национальном доходе и ввел его в научный оборот, а также отметил деление полного (валового) продукта на три части: возмещение затрат, заработную плату и чистый доход, был Уильям Петти.

Государственные доходы как правовая категория определяются как различные денежные ресурсы, поступающие в процессе распределения и перераспределения части национального дохода общества в распоряжение (собственность) государства и используемые им для финансирования потребностей, возникающих при осуществлении им своих задач и выполнения соответствующих функций.

Государственные доходы как экономическая категория представляют собой часть финансовых отношений (систему денежных отношений), связанную с формированием денежных и материальных ресурсов в распоряжении государства.Государственные доходы составляют финансовую основу деятельности государства.

Необходимо различать понятия «Государственные доходы» и «Доходы государственного бюджета», которые неэквивалентны. Государственные доходы объединяют более широкую группу отношений, поскольку в состав государственных доходов помимо доходов государственного бюджета включаются доходы государственных предприятий и ресурсы государственных внебюджетных фондов.

В теории финансового права разработано положение, согласно которому все государственные доходы (по порядку образования и использования) подразделяются на централизованные и децентрализованные .:

1) Аккумулируемые государством финансовые ресурсы называются централизованными и формируются за счет налоговых поступлений и неналоговых доходов, например доходов от внешнеэкономической деятельности, государственного имущества, таможенных сборов и др., а также платежей населения.

2) Ресурсы, остающиеся в распоряжении государственных предприятий называются децентрализованными доходами и образуются из денежных доходов и накоплений самих предприятий.

Деление государственные доходов на централизованные и децентрализованные показывает соотношение источников удовлетворения общегосударственных и коллективных потребностей.

Объектом распределения на гос. предприятиях выступают прибыль и амортизация. В качестве объекта бюджетных отношений могут рассматриваться налоговые платежи, сборы, пошлины; объектом же государственных кредитных отношений являются временно свободные финансовые ресурсы ЮЛ и ФЛ. Когда вновь созданной стоимости не хватает для покрытия финансовых нужд, например в период эк. кризиса, войн и пр., государство обращается к другому источнику – национальному богатству. Это означат реализацию отдельных видов государственной собственности: золотого запаса, государственных предприятий, других видов имущества, что приводит к сокращению материальных ценностей, принадлежащих государству - уменьшению золотовалютных резервов, капиталовложений за границей и пр.

Все источники доходов делятся на две группы : внутренние и внешние.

К внутренним - относятся НД и нац. богатство, создаваемые внутри страны и используемые государством для осуществления своих функций; к внешним – НД другой страны, заимствованный в форме внешних займов, а в исключительных случаях – нацбогатство. Использование национального богатства как источника доходов для другой страны носит нередко характер финансового ограбления.

Во всех странах независимо от их общественно-экономического устройства и политической ориентации основным источником формирования государственных доходов выступает НД, т.е. государственные доходы выражают отношения распределения и перераспределения НД, которые осуществляются присущими государству финансовыми методами.

Доходы государства формируются с помощью различных методов , которые в конечном итоге и определяют их состав.

Еще в средние века указывали на семь основных источников доходов государства: домены; военная добыча; подарки дружественных государств; сборы с союзников; доходы от торговли; пошлины с вывоза и ввоза; дань с покоренных народов.

В современных условиях природа доходов государства измененяется и в условиях рыночной экономики основными методами, используемыми органами государственной власти для перераспределения национального дохода и мобилизации государственных доходов являются налоги (в разных их формах), займыи эмиссии . Соотношение между этими методами неодинаково в разные исторические периоды и определяется множеством факторов:

· хозяйственной конъюнктурой,

· конкретной экономической и социальной ситуацией,

· степенью остроты возникающих социальных противоречий и т. д.

В экономической теории выделяют четыре основных макроэкономических субъект а, это: домашние хозяйства; фирмы (предпринимательский сектор); государство; заграница (иностранный сектор). Расход одного из экономических субъектов становится доходом другого, и наоборот.

Фирмы несут расходы на рынке ресурсов и в виде налогов уплачиваемых государству, при этом получают инвестиционные средства с финансовых рынков и доходы с рынка продуктов, а также доход в виде субсидий от государства.

Домохозяйства получают доход от предоставления факторов производства на рынок ресурсов и сбережений на финансовые рынки, при этом несут затраты в виде расходов на потребление на рынке продуктов, уплачивают налоги и иные обязательные платежи, получая от государства трансферты.

Иностранный сектор получает доход за счет экспорта на рынок продуктов и чистых притоков с финансовых рынков другого государства.

Государство за счет государственных займов получает доход на финансовых рынках и в виде налогов от домохозяйств и фирм.

В условиях рыночной экономики расходы одних экономических (рыночных) субъектов переходят к другим, в виде доходов и таким образом устанавливается взаимосвязь между всеми субъектами.

Домашние хозяйства и фирмы выступают в качестве субъектов на рынке факторов производства. При продаже основных факторов производства использованных фирмой, домашние хозяйства также получают доход в размере (Д), с которого уплачивают государству налоги в размере (Т). Располагаемый доход (ДР = Д -Т) распределяют на потребление (С) и сбережение (S). доходы населения, они состоят из заработной платы, пенсий, пособий и стипендии: ДД t = (W t - Т t) + Z,

Бюджет домашних хозяйств имеет вид: у = С + Т + S.

Доходы домохозяйств относятся к категории доходов личного сектора экономики, который включает в себя и доходы не корпоративного частного бизнеса (частный предпринимательский сектор).

Валовой доход домохозяйств (физические лица) за финансовый год составляет – сумма заработанного и полученного дохода от собственности (некорпоративного предпринимательского сектора экономики), которые включают: выплаты из всех источников и мест их работы.

Основой образования совокупного личного дохода экономической деятельности является ВНП на стадии распределения.

Основными составляющими доходов населения являются доходы лиц наемного труда, предпринимательский доход, доходы от использования и реализации собственности, все виды и формы социальной помощи и поддержки, а также незаконные денежные доходы.

Фирмы, используя приобретенные у домашних хозяйств факторы производства, на основе собственной предприимчивости создают определенные ценности (стоимость) и реализуют их по рыночному курсу, и получают от продажи доход (Д).

Общий доход фирмы (юридического лица) за финансовый год состоит из суммы заработанного и полученного от собственности дохода, это: выручка от продажи товаров, работ и услуг, поступления от продажи капитального имущества, ценных бумаг, патентов и лицензий, дивиденды и проценты по ценным бумагам иных эмитентов, предоставленным займам, депозитам и т.п., рентные платежи по сданной в аренду собственности.

Доходы фирм можно представить в следующем виде:

ДФ t = V t - (Мз t + W t (1 + S) + A t) = (V t - C t) - Т t = П t - Т t ,

Прибыль является главной формой денежных накоплений предприятий. Прибыль - важнейший источник расширения и модернизации основных фондов (ОФ) предприятий, прирост собственных оборотных средств. Факторами роста прибыли являются увеличение объема реализации продукции, снижение ее себестоимости; на размер прибыли влияет изменение цен на сырье, материалы, топливо и другие виды производственных затрат.

Посредством уплачиваемых налогов и сборов государству, домохозяйствами и фирмами, а также в процессе предоставления социальных трансфертов и кредитов государством и.т.д., возникают финансово-бюджетные отношения между экономическими субъектами. Вместе с тем, проводимая государством, политика перераспределения ставит домохозяйства в более бесправное положение по сравнению с юридическими лицами, например, корпорациями. Это происходит в основном путем предоставления фирмам налоговых преимуществ, в которых отказано семье.

Отличительной особенностью государства от других рыночных субъектов в вопросах организации бюджета является то, что государство планирует прежде расходы, а затем доходы. В отличии от других экономических субъектов государство редко задумывается о величине дохода. Если домохозяйства и фирмы для получения доходов производят товар, то государство монопольно обладает правом на введение налогов и производство уникального товара – денег.

Классификация государственных доходов

Доходы, поступающие в распоряжение (собственность) государства, очень разнообразны. Для их классификации используют различные критерии. При классификации доходов по социально-экономическому признаку в основу берется наличие различных форм собственности: государственной, муниципальной, частной.

По территориальному признаку государственные централизованные доходы подразделяются на федеральные и доходы субъектовФедерации. По форме мобилизации государственных доходов они могут быть подразделены на обязательные и добровольные. В свою очередь государственные доходы, поступающие на обязательной основе подразделяются на налоги и неналоговые платежи.

Выполнение государством своих задач и функций требует обеспечения финансовыми ресурсами. Поэтому в распоряжение государства направляется часть национального дохода страны в виде различных денежных платежей и поступлений. В результате государство располагает своими, т.е. государственными, доходами. Государственные доходы находятся в собственности Федерации и ее субъектов (муниципальные доходы). Распоряжаются ими соответствующие органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Доходы - сложная экономическая категория, действующая в тесном взаимодействии с финансами. Доходы ни что иное, как результат производства, коммерческой, посреднической, иной целенаправленной деятельности, возникают на стадии распределения вновь созданного продукта и услуг.

Под государственными доходами понимается система экономических отношений, в процессе которых образуется совокупность средств, поступающих в собственность государства для создания материальной базы его функционирования. Ведущее место в составе государственных доходов занимают доходы государственного бюджета, за счет которых и происходит решение главных социально-экономических задач страны .

Государственные доходы - это часть национального дохода страны, обращаемая в процессе его распределения и перераспределения через различные виды денежных поступлений в собственность и распоряжение государства с целью создания финансовой базы для выполнения его задач по осуществлению социально-экономической политики, обеспечению обороны и безопасности страны, а также необходимой для функционирования государственных органов власти.

Государственные доходы, как экономическая категория - это экономические (денежные) отношения, связанные с формированием централизованных фондов денежных средств . Государственные доходы зачисляются в различные государственные денежные фонды - в бюджеты разных уровней, внебюджетные целевые государственные фонды. На рисунке 1 представлены составные части государственных доходов Российской Федерации и их назначение .

Рис. 1

Муниципальные доходы также являются частью национального дохода и служат созданию финансовой основы местного самоуправления, используются для решения вопросов местного значения исходя из интересов населения соответствующей территории. Муниципальные доходы поступают, соответственно, в муниципальные денежные фонды -- местные бюджеты и внебюджетные фонды. Часть доходов остается в распоряжении государственных или муниципальных предприятий. Так же можно дать и такое определение муниципальным доходам - это денежные средства, зачисляемые в соответствии с законодательством в бюджеты муниципального образования.

В Российской Федерации система государственных и муниципальных доходов базируется на принципе единства. Суть этого принципа заключается в том, что на законодательном уровне Российской Федерации определяются основные виды государственных и муниципальных доходов, так же определяются принципы их распределения между субъектами страны и муниципальными образованиями. Единую систему государственных доходов принято классифицировать по различным признакам . Так в основу классификации государственных доходов могут быть включены признаки, наиболее отражающие существенные черты государственных и муниципальных доходов. Выглядит классификация следующим образом:

• 1. по социально-экономическому признаку выделяются следующие виды государственных доходов:
  • - от государственного или муниципального хозяйства, образующиеся главным образом в результате производственной деятельности государственных или муниципальных предприятий, а также от использования имущества и природных ресурсов государства или муниципальных образований (например, лесов, водоемов, от приватизации государственной и муниципальной собственности);
  • - от предприятий и организаций негосударственных форм собственности (налоги, сборы, другие платежи);
  • - от совместных предприятий, иностранных предприятий и организаций, действующих на территории РФ;
  • - от личных доходов граждан.
• 2. по территориальному признаку доходы могут быть:
  • - федеральные доходы;
  • - доходы субъектов РФ (региональные доходы);
  • - местные доходы (доходы муниципальных образований).
• 3. в зависимости от юридической формы поступления доходы могут быть:
  • - налоговые доходы;
  • - неналоговые доходы;
  • - безвозмездные поступления.

Состав государственных доходов в значительной мере обусловлен методами, с помощью которых государство аккумулирует необходимые ему денежные средства. Главным источником формирования государственных доходов является ВВП, а так же поступления от внешнеэкономической деятельности и национальный доход. Но в исключительных случаях в качестве источника государственных доходов может выступать ранее накопленное национальное богатство. Аккумуляция государственных доходов в этом случае осуществляется через использование переходящих остатков бюджетных средств, направляемых на покрытие расходов, продажу золотого запаса, платную приватизацию государственного имущества и т.п.

Все источники государственных доходов можно разделить на две группы: внутренние и внешние. К внутренним доходам относятся национальный доход и национальное богатство, которое создается внутри страны и используется государством для выполнения его непосредственных функций; а к внешним источникам доходов можно отнести - национальный доход, или национальное богатство другой страны, если они заимствуются в форме государственных займов .

Совокупность всех видов государственных доходов представляет собой систему государственных доходов. Эта система отражает структуру функциональной системы государственных финансов и схематично имеет следующий вид:

Государственные доходы = доходы государственного бюджета + привлеченные государством кредиты и размещенные займы + доходы бюджетов внебюджетных фондов .

Итак, рассмотрим основные методы формирования государственных доходов. В условиях рыночной экономики основными методами мобилизации государственных доходов являются налоги в различных формах, неналоговые методы, а так же государственные займы и эмиссии .

Предпочтительными являются налоговые методы формирования государственных доходов или налоговые доходы бюджета. К налоговым доходам относятся доходы от налогов и сборов, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, а также пеней и штрафов по ним. Это обязательные, безвозмездные, безвозвратные платежи в пользу бюджета. Через налоговые платежи мобилизуются денежные средства в распоряжение органов государственной власти. Налоги подразделяются на прямые, которые платит непосредственно налогоплательщик и косвенные, оплачиваемые потребителем товаров и услуг, поскольку они входят в цену этих товаров и услуг.

В соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации, к доходам (ст. 13), зачисляемым в федеральный бюджет и считающиеся государственными налоговыми доходами, относятся :

• - налог на добавленную стоимость (НДС);
• - акциз;
• - налог на доходы физических лиц (НДФЛ);
• - налог на прибыль организаций;
• - налог на добычу полезных ископаемых;
• - водный налог и сборы за пользование объектами животного мира;
• - государственная пошлина.

Налоговые доходы так же являются основным методом формирования муниципальных доходов. К налогам регионального и местного значения, которые зачисляются в местный бюджет в соответствии со ст. 14 и ст. 15 НК РФ относятся: налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес, транспортный налог, земельный налог, налог на имущество физических лиц и торговый сбор .

Кроме налоговых доходов у государства или муниципального образования могут быть еще и другие источники дохода, которые связаны с его участием тем или иным образом в рыночной деятельности, т.е. неналоговые методы формирования государственных и муниципальных доходов.

В формировании доходов государства образований важная роль принадлежит неналоговым доходам. Они отличаются от налогов особенностями форм платежей и методов привлечения в распоряжение государства, содержанием прав и обязанностей плательщиков, с одной стороны, и органов государственной власти - с другой

Неналоговые доходы государства - это поступающие в их распоряжение доходы от использования государственного и муниципального имущества и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, платежи эквивалентного и штрафного характера, а также средства, привлеченные на добровольных началах.

Неналоговым платежам обязательного характера в отличие от налогов свойственна определенная возмездность, поскольку их взимание обусловлено предоставлением плательщику права на осуществление какой-либо деятельности (лицензионные сборы), получение юридически значимых услуг (регистрационные сборы), на пользование государственным или муниципальным имуществом (арендная плата) и т.п. Поэтому плательщики вправе потребовать от государственных или муниципальных органов совершения действий, предоставления услуг и т.п., связанных с данным платежом. Причем такие платежи могут иметь целевое назначение, т.е. расходоваться на тот объект, за пользование которым они были уплачены (платежи за пользование природными ресурсами).

К неналоговым доходам в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации относятся такие доходы, как :

• - доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;
• - доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности;
• - доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями;
• - средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;
• - иные неналоговые доходы.

Так же важно отметить, что в формировании государственных и муниципальных доходов могут принимать участие безвозмездные поступления, а именно: дотации, субсидии и субвенции из других бюджетов, межбюджетные трансферты, безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.

Так же выше было отмечено, что еще одним методом формирования государственных и муниципальных доходов являются займы государственные и муниципальные. Дадим определение государственному (муниципальному) займу - это денежные отношения, возникающие у государства (муниципального образования) с юридическими и физическими лицами в связи с мобилизацией временно свободных денежных средств в распоряжение государством (муниципальным образованием) от юридических и физических лиц, международных финансовых организаций. Осуществляется путем эмиссии и размещения ценных бумаг, получения кредитов у специализированных финансово-кредитных институтов, иностранных государств. Займы находят применение в разных звеньях государственных финансов: федеральном, муниципальном бюджете; при формировании внебюджетных фондов; в составе привлеченных средств государственных предприятий. Они широко применяются для покрытия бюджетного дефицита, причем не, только на федеральном уровне, но и на местном, а функционирование финансового рынка позволяет использовать их для покрытия расходов государственных предприятий.

Еще одним методом формирования государственных доходов является эмиссия, причем не только бумажно-денежная, но и кредитная. К эмиссии государство прибегает лишь в том случае, если налоговые и займовые поступления не обеспечивают покрытия растущих государственных расходов, а на финансовом рынке складывается ситуация, неблагоприятная для выпуска новых займов. Бумажно-денежная и кредитная эмиссии, если они не связаны с потребностями хозяйственного оборота, а обусловлены необходимостью покрытия бюджетного дефицита, ведут к усилению инфляционных процессов в экономике. Поэтому страны с развитым рыночным хозяйством обычно стремятся не прибегать к кредитной эмиссии, заменяя ее выпуском займов.

Совершенствование правовых механизмов, направленных на формирование публичных денежных фондов, является одним из основных направлений бюджетной политики государства, реализация которого возможна только при условии детального изучения правовой природы государственных доходов.

На современном этапе развития финансово-правовой доктрины термин «государственные доходы» применяется при обозначении денежных средств, поступивших в публичные денежные фонды, сформированные как в рамках бюджетной системы РФ, так и за ее пределами, что обусловлено исторически сложившимся пониманием терминов «государственное» и «публичное», выразившееся в их отождествлении 1 .

Однако в большинстве случаев исследователи, анализируя правовую природу государственных доходов, ограничиваются изучением бюджетных средств, не учитывая финансовые ресурсы, образуемые за пределами бюджетной системы.

Центральное место в рамках института государственных доходов занимают доходы публичных фондов, созданных в составе бюджетной системы, т.е. доходы бюджетов. Так, О.В. Болтинова отмечает, что доходы бюджета - это структурная часть бюджета, предусматривающая источники поступления платежей в основной фонд денежных средств - бюджет - на безвозвратной и безвозмездной основе согласно бюджетной классификации .

Кроме того, в литературе указывается, что доходы бюджетов представляют собой не только денежные средства, поступающие в бюджет на условиях безвозвратности, но и возвращаемые (возмещаемые) излишне уплаченные (взысканные) суммы, невыясненные поступления и суммы процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы .

Закрепляя легальную дефиницию доходов бюджета, законодатель указывает на денежную форму их формирования. Так, согласно ст. 6 Б К РФ доходы бюджета - это поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с Б К РФ источниками финансирования дефицита бюджета.

Следует отметить, что изложенное определение несвободно от следующих критических замечаний.

Во-первых, указанные положения Б К РФ не согласуются с нормами налогового законодательства, допускающими возможность передачи государству доходов в натуральной форме в рамках специального налогового режима на основании соглашения о разделе продукции. Соответственно передаваемые в пользу государства на основании соглашения о разделе продукции доходы в натуральной форме не подпадают под закрепленный БК РФ правовой режим доходов. Иными словами, «...вопрос об определении дохода государства на уровне нормативных актов в достаточной мере не разработан и не позволяет однозначно классифицировать как доход поступления иные, чем денежные средства» 1 .

Во-вторых, с учетом изложенного определения законодатель не считает государственными доходами, средства, аккумулированные в бюджет в виде публичных заимствований в целях финансирования дефицита бюджетов. Согласно ст. 103 БК РФ во взаимосвязи со ст. 113 БК РФ государственные и муниципальные заимствования осуществляются в целях финансирования дефицитов соответствующих бюджетов и учитываются в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета путем увеличения объема источников финансирования дефицита соответствующего бюджета.

Таким образом, возникает парадоксальная ситуация, когда законодателем выделяется особая категория государственных доходов, поступающих в бюджетную систему, однако не являющихся доходами бюджета. Указанные доходы подпадают под специфический режим регулирования, обусловленный правилами осуществления внутренних и внешних заимствований.

Исследуя правовую природу государственных доходов, важное значение приобретает вопрос о соотношении понятий «государственные доходы» и «фискальные взимания», привлекаемые в публичные денежные фонды. Так, фискальные взимания, выступая источником формирования публичных денежных фондов, являются экономической категорией, связанной с функционированием публичной власти. Иными словами, они материализуют потребность публичной власти в собственных доходах. В свою очередь государственные доходы, будучи правовым явлением, придают правовую определенность различного рода фискам. То есть, учитывая изложенное, государственные доходы представляют собой не что иное, как набор правовых инструментов, которые опосредуют фискальные взимания.

Видовое многообразие государственных (публичных) доходов предполагает их классификацию по различным основаниям.

Классификация государственных доходов имеет важное практическое значение с точки зрения выявление особенностей их правового регулирования в целях совершенствования механизмов формирования доходной базы публичных фондов.

Одна из первых научно обоснованных классификаций доходов была предложена И.И. Янжулом, который подразделял их на две большие группы:

• 1) частноправовые;
• 2) общественно-правовые 1 .

К первой группе относятся такие доходы, которые получаются государством в силу свободного акта со стороны подданных в силу одностороннего или двустороннего договора (дар, добровольные пожертвования государству со стороны подданных, государственные имущества и промыслы, а также некоторые пошлины, лишенные принудительного характера).

Ко второй группе - общественно-правовым доходам относятся те, которые собираются государством с подданных в силу принудительного акта с его стороны (регалии, пошлины, налоги).

В соответствии с Законом СССР от 30 октября 1959 г. «О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик» в доходы государственного бюджета включались следующие виды доходов:

• 1) часть доходов предприятий и хозяйственных организаций в виде налога с оборота и отчислений от прибылей;
• 2) подоходный налог с колхозов, предприятий и организаций кооперативных систем и предприятий общественных организаций;
• 3) налог с населения;
• 4) другие доходы, часть из которых в полной мере соответствовало понятию «государственные регалии» (доходы, связанные с предоставлением государством монопольных услуг), и ряд других .

На современном этапе развития финансового законодательства государственные доходы в зависимости от правовой природы публичных денежных фондов, в которые они поступают, целесообразно поделить на две категории:

• 1) государственные доходы, направленные на формирование публичных фондов, созданных в рамках бюджетной системы (бюджеты, бюджеты государственных внебюджетных фондов);
• 2) государственные доходы, направленные на формирование публичных фондов, сформированных за рамками бюджетной системы (например, фонды саморегулируемых организаций, фонды государственных корпораций и иные публичные фонды, предусмотренные законодательством) .

Важную роль в регулировании государственных доходов законодатель отводит положениям бюджетного законодательства. Однако закрепленные БК РФ режимы регулирования государственных доходов неоднородны . Так, государственные доходы, поступившие в бюджетную систему, можно классифицировать по следующим основаниям:

• 1) исходя из структуры бюджетной системы;
• 2) по направлениям использования;
• 3) по юридической форме;
• 4) в зависимости от установленного Б К РФ режима правового регулирования.
• 1. Исходя из структуры бюджетной системы РФ выделяют следующие виды доходов: а) доходы федерального бюджета; б) доходы бюджетов субъектов РФ; в) доходы местных бюджетов.

Как правило, по своей правовой природе доходы, подлежащие зачислению в бюджеты разных уровней бюджетной системы, не различаются. Вместе с тем можно выделить виды доходов, подлежащих зачислению исключительно в бюджеты соответствующего уровня бюджетной системы РФ. Например, средства самообложения граждан являются исключительно источником формирования местных бюджетов, а прибыль ЦБ РФ учитывается в доходах федерального бюджета.

2. По юридической форме законодатель делит доходы на три категории (ст. 41 БК РФ): а) налоговые; б) неналоговые; в) безвозмездные (безвозвратные) перечисления.

В ежегодно принимаемых законах о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период указанные категории доходных источников бюджетной системы подлежат конкретизации. В частности, к неналоговым доходам относятся следующие:

• 1) страховые взносы на обязательное социальное страхования;
• 2) сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами (плата за негативное воздействие на окружающую среду; плата за проведение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр; сборы за участие в конкурсе (аукционе) на право пользования участками недр; утилизационный сбор; доходы, полученные от продажи (предоставления) права на заключение охотхозяйственных соглашений);
• 3) доходы от внешнеэкономической деятельности (таможенные пошлины, таможенные сборы, поступления от внешнеэкономической деятельности в рамках межправительственных соглашений, специальные, антидемпинговые и компенсационные пошлины и др.);
• 4) доходы от использования имущества, находящегося в государственной (муниципальной собственности);
• 5) доходы от оказания платных услуг (работ) и компенсации затрат государства (доходы от оказания информационно-консультационных услуг, доходы от оказания платных услуг органами Государственной фельдъегерской службы Российской Федерации, плата за услуги (работы), оказываемые Гохраном России, плата пользователей радиочастотным спектром, доходы от привлечения осужденных к оплачиваемому труду (в части оказания услуг (работ), плата за предоставление информации из реестра дисквалифицированных лиц, плата за предоставление сведений, документов, содержащихся в государственных реестрах (регистрах), доходы, взимаемые в возмещение фактических расходов, связанных с консульскими действиями и др.);
• 6) доходы от продажи материальных и нематериальных активов (средства от распоряжения и реализации конфискованного и иного имущества, обращенного в доход государства, средства от распоряжения и реализации имущества, обращенного в доход Российской Федерации, средства от распоряжения и реализации выморочного имущества, обращенного в доход Российской Федерации, доходы в виде доли прибыльной продукции государства при выполнении соглашений о разделе продукции и др.);
• 7) административные платежи и сборы (административные сборы, исполнительский сбор, платежи, взимаемые государственными и муниципальными органами (организациями) за выполнение определенных функций, консульские сборы, патентные пошлины);
• 8) штрафы, санкции, возмещение ущерба, прочие неналоговые доходы (доходы от привлечения осужденных к оплачиваемому труду, средства отчислений операторов сети связи общего пользования в резерв универсального обслуживания, целевые отчисления от государственных и муниципальных лотерей, денежные средства, вырученные от реализации товаров, задержанных или изъятых таможенными органами, поступление средств, удерживаемых из заработной платы осужденных, поступления капитализированных платежей предприятий, средства самообложения граждан);
• 9) поступления перечисления по урегулированию расчетов между бюджетами бюджетной системы РФ.

Указанное деление доходов на группы является основой бюджетной классификации доходов, используемой для обеспечения сопоставимости показателей бюджетов при их составлении и исполнении.

Вместе с тем предложенное законодателем деление доходов имеет следующие серьезные недостатки: во-первых, не позволяет отражать доходы, получаемые государством в натуральной форме (например, при применении специального налогового режима при выполнении соглашений о разделе продукции), а во-вторых, включение законодателем платежей, являющихся доходами бюджетов, в указанные в ст. 41 Б К РФ группы не всегда соответствует их правовой природе, что противоречит конституционным предписаниям о законности установления обязательных к уплате платежей. Так, например, отнесение некоторых платежей (платежи за предоставление информации, сведений, документов органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимое имущество’, налоговыми орга-

нами, совершение юридически значимых действий, связанных с патентом на изобретение, полезную модель и др.) к категории неналоговых доходов бюджета противоречит не только предписаниям ст. 57 Конституции РФ о законности установления налогов и сборов, но также может вызвать противоречия при разрешении вопроса о налогообложении указанных доходов, полученных государственными органами от оказания платных услуг.

• 3. В зависимости от направлений использования можно выделить следующие виды доходов:
  • а) доходы, имеющие целевое назначение (межбюджетные субсидии, субвенции, добровольные взносы, пожертвования, средства самообложения граждан, нефтегазовые доходы федерального бюджета);
  • б) доходы, используемые на общие цели и не увязанные с определенными расходами бюджетов (налоговые доходы, а также отдельные виды неналоговых доходов: доходы от платных услуг, от сдачи имущества в аренду и др.).

Названное основание для классификации доходов имеет важное практическое значение с точки зрения возможности для публично-правовых образований определять основные направления использования бюджетных средств. Так, не имеющие целевого назначения доходы могут самостоятельно распределяться органами государственной власти (органами местного самоуправления) на решение задач социально-экономической сферы. Например, учитывая нецелевой характер зачисляемых в бюджеты бюджетной системы дотаций, ФАС Северо-Западного округа признал не соответствующим бюджетному законодательству РФ решение представительного органа муниципального района, в соответствии с которым был уменьшен размер дотаций на обеспечение сбалансированности бюджета поселения ввиду неисполнения последним обязательств, переданных от муниципального района .

4. В зависимости от установленного БК РФ режима правового регулирования можно выделить следующие группы доходов:

во-первых, общий режим регулирования государственных доходов, в основу реализации которого положены предписания ст. 35 БК РФ об общем совокупном покрытии расходов, согласно которому расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами. Указанный режим распространяется на платежи, относящиеся к категориям налоговых и неналоговых доходов, в отношении которых действуют правила об их зачислении и перераспределении между бюджетами бюджетной системы РФ, закрепленные в ст. 218 БК РФ;

во-вторых, правовой режим регулирования доходов, относящихся к категории безвозмездных поступлений (межбюджетных трансфертов), передаваемых с одного уровня бюджетной системы на другой. Специфика регулирования указанной группы доходов обусловлена особенностями расчетов при определении объема межбюджетных трансфертов, а также порядком их перечисления и использования (гл. 16 БК РФ);

в-третьих, Б К РФ закрепляет правовой режим регулирования нефтегазовых доходов. Особенности регулирования данной группы государственных

доходов обусловлены их обособлением от иных бюджетных средств в составе федерального бюджета, а также целями использования;

в-четвертых, правовой режим регулирования доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов;

в-пятых, правовой режим поступивших в бюджетную систему денежных средств, являющихся источниками финансирования дефицитов бюджетов, т.е. аккумулированных в бюджетную систему заимствований.

Анализ бюджетного законодательства позволяет выявить противоречия, возникающие при регулировании государственных доходов бюджетной системы РФ. Например, сложившийся порядок регулирования нефтегазовых доходов федерального бюджета установлен в нарушение базовых принципов построения бюджетной системы. В частности, это выражается в том, что на сегодняшний день законодательное регулирование обозначенной категории фискальных доходов построено таким образом, что они используются на коммерческие цели, не связанные с основными направлениями деятельности государства.

Анализ бюджетного законодательства позволяет сделать вывод об отсутствии четкости в закреплении режима регулирования доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов. Это обусловлено тем, что «...действующее законодательство не дает ответа на вопрос, распространяется ли понятие «бюджетные средства» на средства государственных внебюджетных фондов» 1 . Так, формирование и использование средств государственных внебюджетных фондов базируются на принципах построения бюджетной системы, лежащих в основе регулирования средств бюджетов. Однако не все положения Б К РФ, регулирующие средства бюджетов, распространяются на средства государственных внебюджетных фондов. Иными словами, «...законодатель выделяет средства государственных внебюджетных фондов в отдельную форму образования денежных средств, которые не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы, имеют строго целевое назначение и изъятию не подлежат» .

Особенности режима регулирования доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов усматриваются в том, что, например, положения БК РФ о кассовом обслуживании исполнения бюджетов Федеральным казначейством долгое время не распространялись на бюджеты государственных внебюджетных фондов.

Отсутствие четкости при определении режима регулирования средств государственных внебюджетных фондов вызывает споры в правоприменительной и судебной практике, например, по вопросу о применении в отношении счетов бюджетов государственных внебюджетных фондов ст. 156, 155 БК РФ, закрепляющих ограничения на открытие бюджетных счетов в кредитных организациях.

Так, в одном случае суд указал, что нормы названных статей БК РФ не распространяются на средства бюджетов государственных внебюджетных фондов 1 . Указанный вывод обусловлен тем, что при определении правового режима средств бюджетов и средств бюджетов государственных внебюджетных фондов, находящихся на счетах в Банке России, законодатель употребляет два различных термина: «обслуживание» и «хранение», «...смысловая нагрузка которых не является тождественной... поскольку денежные средства государственных внебюджетных фондов хранятся на счетах в банке и к ним применим режим банковского вклада» . Обслуживание же счетов бюджетов осуществляется посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджета.

В другом случае суды указывают, что режимы регулирования бюджетных средств и средств бюджетов внебюджетных фондов не должны различаться в части применения ст. 155, 156 БК РФ .

Спорные вопросы, возникающие при определении режима регулирования средств бюджетов государственных внебюджетных фондов, обусловлены, прежде всего, использованием страхового механизма при их формировании и расходовании.

На сегодняшний день основная проблема, существующая в сфере регулирования государственных доходов, связана с коммерциализацией бюджетных средств. Ее разрешение видится в разграничении на законодательном уровне правил управления и использования государственных доходов в зависимости от способов их привлечения в публичные фонды. Так, с учетом предусмотренных законодательством правил привлечения доходных источников в публичные денежные фонды можно выделить:

• 1) собственные доходы государства , которыми являются средства, полученные государством от приносящей доход деятельности, от продажи имущества, составляющего казну публично-правового образования, заемные средства;
• 2) фискальные доходы, формирование которых происходит путем принудительного изъятия имущества частных субъектов. К ним относятся налоги, сборы, штрафы, иные виды принудительных изъятий.

Однако на законодательном уровне не закреплено деление доходов на указанные группы и, соответственно, отсутствует «привязка» порядка привлечения государственных доходов к режимам их управления и использования. Иными словами, поступившие в публичные фонды доходы независимо от способов их привлечения могут быть использованы государством как в коммерческих целях, так и на погашение расходов, связанных с основными направлениями деятельности государства, т.е. с обороной и безопасностью, оказанием государственных услуг, социальной защитой населения и т.п.

Отсутствие на законодательном уровне обособления режима регулирования фискальных доходов от иных видов доходов государства приводит к тому, что на сегодняшний день денежные средства, поступившие в публичные фонды при исполнении фискальной обязанности участниками финансового правоотношения, могут быть направлены на стремительно растущие запросы крупных компаний. Например, сейчас из суверенного фонда государства, источником формирования которого являются фискальные взимания (налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья, вывозные таможенные пошлины на нефть, газ, нефтепродукты), «...утверждены и подлежат предоставлению уже несколько крупных траншей финансовой помощи. Это выделение 239 млрд руб. на покупку привилегированных акций ВТБ и Россельхозбанка; 150 млрд руб. на строительство Центральной кольцевой автодороги и столько же - на модернизацию БАМа и Транссиба; 86 млрд руб. - на строительство железной дороги Кызыл - Курагино и портового терминала для экспорта сибирского угля в страны Азии. Претендуют на значительные суммы Роснефть, Росатом, Минтранс России и многие другие структуры» 1 .

Такой подход государства является серьезным нарушением прав участников фискального правоотношения. Так, физические лица и организации, исполнив обязанность по формированию публичных денежных фондов, имеют право на получение качественных государственных и муниципальных услуг, безопасность, улучшение благосостояния общества в целом. Особо актуальной изложенная позиция является сегодня в условиях увеличения фискальной нагрузки на участников гражданского оборота. Как справедливо отмечает министр экономического развития России, увеличение фискальной нагрузки «...не столько вопрос пополнения бюджета, сколько вопрос договора между государством и обществом... государство обеспечивает безопасность, нормальную окружающую среду, развивает медицину, образование, дороги и так далее. А общество, если получает адекватные услуги от государства, соглашается нести определенный уровень налоговой нагрузки» .

Учитывая изложенное, следует отметить, что, поступая в бюджетную систему, фискальные взимания, штрафы, иные принудительные изъятия трансформируются в бюджетные доходы, которые не могут никак иначе быть использованы, как только на погашение расходов, связанных с основными направлениями деятельности государства, т.е. с обороной и безопасностью, оказанием государственных услуг, социальной защитой населения т.п.

В связи с этим следует исключить из финансовой практики коммерциализацию бюджетных ресурсов, в частности их передачу в форме финансовой помощи (взносов) государственным корпорациям и частным коммерческим структурам.

На сегодняшний день действенным механизмом, направленным на разрешение проблем в сфере финансовой поддержки российских компаний, а также извлечения дополнительных доходных источников от использования бюджетных ресурсов является бюджетный кредит , предоставление которого допускается не только уровневым бюджетам, но и юридическим лицам. Согласно положениям БК РФ операции с бюджетными средствами в рамках бюджетного кредита обеспечиваются механизмом финансового контроля, а также мерами государственного принуждения, применение которых возможно в случае нарушения со стороны получателя условий договора о получении бюджетных средств.

• После 1917 г. «публичное» фактически стало отождествляться с «государственным». Поэтому четкое разделение между «государственным» и «публичным» оказалось ненужным, вследствие чего термин «государственное» полностью вытеснил термин «публичное». См.: Нечаи А.А. Публичные фонды каккатегория финансового права // СПС «КонсультантПлюс».
• См.: Болтинова О.В. Бюджетное право: учебное пособие. М., 2009. С. 74.
• Например, Н.А. Шевелева выделяет три основных разновидности правовыхрежимов бюджетных средств: 1) режим бюджетных средств в межбюджетныхотношениях; 2) режим бюджетных средств, поступающих в распоряжение бюджетных учреждений; 3) режим бюджетных средств, поступивших в распоряже
• Например, приказом Минэкономразвития России от 16 декабря 2010 г. № 650утвержден Порядок взимания и возврата платы за предоставление сведений,содержащихся в едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, выдачу копий договоров и иных документов, выражающихсодержание односторонних сделок, совершенных в простой письменнойформе; постановлением Правительства от 9 июня 2006 г. № 363 утвержденыПредельные размеры платы, взимаемые с физических и юридических лиц запредоставление сведений и документов, содержащихся в информационнойсистеме обеспечения градостроительной деятельности.
Карашев К.В. Указ. соч.
• См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 18 декабря 2007 г. № 10867/07.
• Пояснительная записка к проекту федерального закона № 650182-6 «О государственной комиссии по вопросам эффективного размещения средств Фонданационального благосостояния и внесении изменения в статью 96й Бюджетного кодекса Российской Федерации» (внесен в ГД 13 ноября 2014 г.) // СПС«КонсультантПлюс».
• Зубков И. Курсом рубля (Алексей Улюкаев на «Деловом завтраке» в «РГ») //Российская газета. 2014. 18 окт.

Определиться с тем, что представляют собой публичные доходы, невозможно без уяснения сущности такой категории как «доход». Доход является одной из ведущих финансово-правовых категорий. «Категории являются узловыми, наиболее общими, фундаментальными понятиями каждой науки, объединяющими относительно однородные процессы и явления» .

Установление четкой категориальной системы, как справедливо указал К. С. Бельский, создает «фундамент, на котором возможны дальнейшие исследования»; но «для того, чтобы категории начали работать, им нужно дать определение, т. е. указать на их существенные черты» . Не случайно, правовая наука придает большое значение дефинициям, позволяющим уяснить существенные признаки употребляемых фундаментальных категорий. Вместе с тем, необходимо констатировать, что до настоящего времени единообразное понимание такой финансово-правовой категории как доход отсутствует.

Термин «доход» повсеместно употребляется в разных институтах финансового права - бюджетном праве, налоговом праве и др. Однако, данная категория используется в разном контексте - публичные доходы, государственные доходы, доходы бюджета, доход как объект налога, доходы организаций и т. п. В зависимости от институциональной необходимости в понятие «доход» вкладывается разное содержание. Это, в том числе, показывает и действующее финансовое законодательство. Так, в соответствии со ст. 41 НК РФ доходом в качестве объекта налогообложения признается экономическая выгода в денежной или натуральной форме, учитываемая в случае возможности ее оценки и в той мере, в которой такую выгоду можно оценить. Статьей 6 БК РФ доход бюджета определяется несколько иначе, а именно, как посту-

пающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета. Не наблюдается единства в понимании дохода и в научной и учебной литературе.

Полагаем, что такая ситуация препятствует научному осмыслению и практической реализации многих финансово-правовых явлений и процессов, связанных с доходами. Не вполне понятно, почему при использовании единого термина, в него вкладывается разное содержание. Конечно, здесь можно возразить, что достаточно часто встречаются понятия, «которые не только с позиций научных абстракций, но и с позиций легальных дефиниций, закрепленных нормами финансового и налогового права, не совпадают с одноименными, синонимичными по названию понятиями, а также легальными дефинициями других отраслей правоведения» . Однако, всегда это продиктовано отраслевой необходимостью, и не затрагивает наиболее фундаментальные категории.

Например, для целей налогообложения уточнены некоторые понятия, используемые иными отраслями законодательства: счета (согласно ст. 11 НК РФ к счетам отнесены только расчетные (текущие) и иные счета в банках, открытые на основании договора банковского счета), обособленное подразделение организации (которым, в отличие от гражданского законодательства при налогообложении признается любое территориально обособленное от нее подразделение, по месту нахождения которого оборудованы стационарные рабочие места). В то же время, обращает на себя внимание то обстоятельство, что такая базисная категория гражданского права как «юридическое лицо» в налоговом праве новым содержанием наделена не была.

В силу необходимости расширения субъектного состава для целей налогообложения введен новый термин - «организация». К организациям, помимо тех, которые в гражданском праве образуют категорию «юридические лица», были отнесены обособленные подразделения иностранных и международных организаций, с гражданско-правовых позиций не признаваемые юридическими лицами. Более того, обращает на себя внимание тот факт, что, как правило, «внутри» отрасли права единые термины используются в едином контексте (бюджет, налоги, контроль и т. п.). Кроме того, можно привести массу примеров использования категорий, сущность которых одинаково определяется вне зависимости от их отраслевой принадлежности (норма права, правоотношение, законность, субъект, физическое лицо, юридическое лицо, собственность и мн. др.).

Полагаем, что трудности с определением понятия «доход» связаны со многими факторами, как объективного, так и субъективного характера. Прежде всего, обращает на себя внимание то, что «доход» и «расход» - две стороны денежного фонда. «Как бы ни были сложны операции с государственными денежными средствами, они всегда сводятся либо к поступлениям, либо к их выдаче из государственных касс» . Как справедливо указал А. И. Худяков, «переход денег от одного субъекта к другому всегда выражает процесс либо расходования какого-либо денежного фонда, либо его формирования, а чаще всего является тем и другим одновременно» . Наиболее ярко это видно на примере налога. Для государства налог является основным доходом, поступающим в централизованные фонды (ст. 41 БК РФ), а для налогоплательщика уплата налога представляет собой расход .

Кроме того, разные субъекты вкладывают в понятие дохода разное содержание. Для частного (физического или юридического) лица доход представляет собой некую прибыль, получение неких благ, что и нашло свое отражение в налоговом законодательстве при определении дохода как некой экономической выгоды. Так, М. П. Комаровым доход определяется как «приток благ, выраженных в денежной или иной форме, получаемых какими-либо лицами» . Дж. М. Кейнс определяет доход предпринимателя как превышение ценности готовой продукции, проданной в течение известного периода времени, над первичными издержками производства . В финансовой литературе доходы организации определяются как увеличение экономических выгод в результате поступления активов (денежных средств, иного имущества) и (или) погашения обязательств, приводящее к увеличению капитала этой организации, за исключением вкладов участников (собственников имущества) .

Для государства доход представляет собой, прежде всего, средство выполнения своих функций, удовлетворения публичных расходов. Ретроспективный анализ финансово-правовой литературы показывает, что дореволюционными учеными, как правило, указывалось на цель взимания государственных доходов - осуществление расходов государства. Так, С. Зенъ полагал, что «содержанием финансовой науки является вопрос о том, как союзы публичного характера (государства, общины) добывают материальные средства, необходимые для удовлетворения коллективных потребностей» .

С. И. Иловайский считал, что в каждом хозяйстве расходам должны соответствовать доходы. Характер государственных доходов несколько иной, нежели доходов в частном хозяйстве; именно, частное хозяйство по общему правилу само приобретает нужные ему доходы, публичное же хозяйство обыкновенно получает большую или меньшую долю своих доходов от частных хозяйств посредством взимания с последних налогов .

И. Х. Озеровым указывалось на то, что средством удовлетворения публичных потребностей является накопление средств . По мнению И. И. Ян- жула доходы государства - это материальные средства, необходимые для удовлетворения его потребностей . Л. В. Ходским также отмечалось, что всякий государственный расход должен быть покрыт из доходов государства, общим источником которых должен служить народный доход .

Рассматриваются государственные доходы и как средство выполнения задач и функций государства. Например, Э. А. Вознесенским доходы государства определялись как совокупность средств, находящихся в собственности государства и создающих материальную базу для выполнения его функ-

Несомненно, некое различие в определении дохода по субъектному составу вполне оправданно, но, полагаем, что указание при определении государственных доходов только на цель их получения, а именно, выполнение функций, осуществление расхода, не отражает основных сущностных свойств такого явления, как доходы.

Поэтому, еще до революции учеными стали указываться и иные характеристики государственных доходов. Прежде всего, указывалось на перераспределительный характер государственных доходов. Так, Д. Львов указывал: «доход государства соединяется с производительным потреблением частного имущества: это потребление выражается во взимании налогов» .

Э. Н. Берендтс сделал попытку более четкого определения данной категории, помимо направленности на удовлетворение государственных нужд, он указывал на такие признаки государственных доходов как поступление в распоряжение государства (в казну), безвозмездность и безвозвратность. Данным ученым доходы государства определялись как материальные средства, поступающие в государственную казну безвозвратно для удовлетворения государственных потребностей. При этом, им отмечалось, что эти средства должны поступить в казну безвозмездно, а не заимообразно .

Принимая во внимание тесную взаимосвязь финансово-правовой науки с наукой финансовой, начиная с советского периода времени, доходы стали определяться через иные финансовые категории. Е. В. Покачаловой справедливо отмечается, что в основе категориального аппарата финансового права лежат преимущественно экономические категории и законы . В частности, под доходами с финансово-правовой точки зрения стали пониматься финансовые ресурсы.

Так, В. М. Родионова указывает, что «государственные доходы представлены той частью финансовых отношений, которая связана с формированием финансовых ресурсов в распоряжение государства...», поэтому под государственными доходами необходимо понимать «денежные отношения по мобилизации финансовых ресурсов в распоряжение государственных структур» . Т. В. Брайчева определяет государственные доходы как «систему денежных отношений, которая связана с формированием финансовых ресурсов в распоряжение государства и государственных предприятий» .

В финансово-правовой литературе советского периода времени государственные доходы определялись как финансовые (денежные) ресурсы, которые в процессе распределения и перераспределения национального дохода поступают в распоряжение государства и используются им для осуществления своих задач и функций .

Полагаем, такой подход к определению доходов еще более усложняет ситуацию, поскольку термин «финансовые ресурсы», несмотря на его широкое применение в научной и учебной литературе, не является четко определенным (можно даже сказать, что он более не определен, чем термин доходы), его однозначного толкования не было выработано ни в экономической, ни в юридической литературе.

Термин «финансовые ресурсы» активно используется и в законодательстве «как нечто само собой разумеющееся, значение которого ни у кого не вызывает сомнений» , однако его легальное определение отсутствует. В частности, ст. 83 БК РФ установлено, что при принятии закона, предусматривающего увеличение расходных обязательств, он должен содержать нормы, определяющие, в том числе порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств.

Термин «финансовые ресурсы» употребляется в ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления , ст. 46 Основ законодательства Российской Федерации о культуре , ст. 7 Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172- ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» , ст. 16.5 Федерального закона от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» и ряде иных нормативных правовых актов. В Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» применяются термины финансовые ресурсы и финансовые средства .

Вместе с тем, с учетом неоднозначной научной трактовки данного термина отсутствие его легальной дефиниции представляет собой коррупцио- генный фактор, поскольку употребляется неустоявшийся, двусмысленный термин, что приводит к установлению неопределенных, трудновыполнимых и (или) обременительных требований к гражданам и организациям .

Здесь стоит отметить, что неопределенность термина «финансовые ресурсы» приводит к отказу от его использования в нормативных правовых актах. Так, рабочая группа по подготовке проекта Устава Иркутской области (после объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа) первоначально использовала термин «Финансовые ресурсы Иркутской области» . Однако, затем при обсуждении и согласовании с различными органами публичной власти и организациями от данного термина было решено отказаться. В действующей редакции Устава Иркутской области термин «финансовые ресурсы» не используется .

В научной финансовой и финансово-правовой литературе термин «финансовые ресурсы» широко употребляется, однако в него вкладывается разное содержание. С экономической точки зрения понятие ресурс обычно трактуется как запас, источник и как средство, к которому обращаются в необходимых случаях , поэтому финансовые ресурсы рассматриваются либо как средства, аккумулируемые для осуществления деятельности (что примерно равнозначно доходам), либо как сами фонды денежных средств.

В экономической литературе можно встретить самые разнообразные трактовки понятия финансовых ресурсов.

Так, современный экономический словарь определяет финансовые ресурсы как совокупность всех видов денежных средств, финансовых активов, которыми располагает экономический субъект, находящихся в его распоряжении. При этом указывается, что они являются результатом взаимодействия поступления и расходов, распределения денежных средств, их накопления и использования .

В. В. Красник определяет финансовые ресурсы как денежные средства, имеющиеся в распоряжении предприятия и предназначенные для осуществления текущих затрат и затрат по расширенному воспроизводству, для выполнения финансовых обязательств и экономического стимулирования рабо- тающих .

В учебнике финансы и кредит под редакцией М. В. Романовского и Г. Н. Белоглазовой финансовые ресурсы предприятия определяются как все источники денежных средств, аккумулируемых предприятием для формирования необходимых ему активов в целях осуществления всех видов деятельности, как за счет собственных фондов и накоплений, так и за счет различных видов поступлений .

П. И. Вахрин, А. С. Нешитой под финансовыми ресурсами государства понимают «совокупность всех фондов денежных средств и поступлений, которыми располагает государство, его предприятия, организации, учреждения как хозяйствующие субъекты для покрытия своих затрат» . Данное определение вызывает вопросы, поскольку не совсем ясно, как можно рассматривать ресурсы одновременно и как фонды средств, и как поступления.

В. М. Родионовой указывается на то, что финансовые отношения связаны с формированием денежных доходов и накоплений, принимающих форму финансовых ресурсов, финансовые ресурсы выступают материальными носителями финансовых отношений .

А. З. Дадашев, Д. Г. Черник под финансовыми ресурсами предприятия понимают денежные доходы и накопления (собственные средства), а также денежные поступления извне (привлеченные и заемные средства) .

В книге «Финансовая система и экономика» под редакцией В. В. Нестерова и Н. С. Желтова при определении финансовых ресурсов как денежных доходов и накоплений, указано на то, что фонды денежных средств в совокупности составляют финансовые ресурсы .

Также неоднозначно данный термин трактуется и в юридической литературе.

Н. И. Химичева указывая, что необходимость функционирования финансов связана с потребностями государства в финансовых ресурсах, рассматривала финансовую деятельность государства, как осуществление функций по образованию, распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) . Н. М. Артемов указывает на то, что финансовый контроль обеспечивает процесс формирования и эффективного использования финансовых ресурсов .

По мнению М. М. Винокуровой финансовые ресурсы общества в целом складываются из финансовых ресурсов государства в форме бюджетных и внебюджетных фондов, финансовых ресурсов предприятий и организаций, финансовых ресурсов населения .

Ю. А. Крохиной государственные доходы рассматриваются с материальной точки зрения как финансовые ресурсы государства, которые складываются из дохода, создаваемого в государственном и муниципальном секторах хозяйства, мобилизуемой государством в публичных целях части доходов некоммерческих организаций и части доходов населения .

М. В. Карасевой отмечается, что финансовые ресурсы являются формой обращения (движения) денег в сфере финансовых отношений, к существенным признакам которой относятся наличие в качестве исходного пункта стадии распределения общественного продукта, опосредование при перемещении денег в качестве финансовых ресурсов фондов денежных средств, безэквивалентная основа .

С. В. Запольский считает, что под финансовыми ресурсами следует понимать денежные накопления хозяйственных организаций, бюджетных учреждений, доходы граждан, а в некоторых случаях и доходы иностранных хозяйственных организаций, служащие для образования денежных доходов государства (государственных финансовых фондов) .

Вышеприведенные высказывания показывают, что под финансовыми ресурсами понимаются разнородные явления - и сами фонды денежных средств, и совокупность денежных средств, и доходы и накопления, и форма обращения денежных средств, и основа образования государственных финансов. Поэтому определение доходов как финансовых ресурсов, в силу неопределенности последних, не позволяет выявить сущностные признаки такого явления как доходы и отграничить их от иных финансово-правовых категорий, поэтому неприемлемо для построения стройной теоретической конструкции.

В Российской экономической и юридической литературе, начиная с 90х годов, «государственные доходы», как правило, стали определяться как часть национального дохода, обращаемая в распоряжение государства в процессе распределения и перераспределения.

Например, по мнению Е. В. Бушмина государственные доходы представляют собой «часть национального дохода страны, обращаемую в процессе его распределения и перераспределения через различные виды денежных поступлений в собственность и распоряжение государства в целях создания

финансовой базы, необходимой для реализации целей и задач, стоящих перед государством», а муниципальные - «часть национального дохода, служащую финансовой базой местного самоуправления для решения муниципальными образованиями вопросов местного значения» .

В учебниках по финансовому праву государственные доходы определяются как часть национального дохода страны, обращаемую в процессе его распределения и перераспределения через различные виды денежных поступлений в собственность и распоряжение государства с целью создания финансовой базы, необходимой для выполнения его задач по осуществлению социально-экономической политики, обеспечению обороны и безопасности страны, а также необходимой для функционирования государственных органов. Муниципальные доходы также представляют часть национального дохода и служат созданию финансовой основы местного самоуправления, используются для решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения соответствующей территории .

Полагаем, что такой подход также нельзя признать вполне удачным. При такой дефиниции, прежде всего, указывается на соотношение понятий «национальный доход» и «государственный доход». Не вполне понятно, что представляет собой доход как часть национального дохода страны. Несомненно, национальный доход является источником всех доходов, которые образуются в рамках воспроизводственного процесса. Под ним понимается исчисленная в денежном выражении стоимость вновь созданного в стране в течение года совокупного продукта, представляющая доход, приносимый всеми факторами производства . В определенной степени можно говорить и о нарушении правил формальной логики, поскольку получается, что категория определяется сама через себя, «доход» определяется как «часть дохода».

В научной литературе можно встретить и нестандартные подходы к определению доходов. Так, своеобразно определяет государственные доходы Х. В. Пешкова, по мнению которой, они представляют собой «форму экономических распределительных отношений, получивших правовую форму в связи с необходимостью формирования бюджета в рамках бюджетного метода ведения хозяйства» . Данное определение слишком абстрактно, оно не позволяет выявить существенные признаки данного явления, не вполне понятно, что автором понимается под формой экономических отношений, а также в чем выражается необходимость формирования бюджета в рамках бюджетного метода ведения хозяйства.

На наш взгляд, поскольку доход является финансово-правовой категорией, для его определения необходимо обратить внимание на системообразующую категорию «финансы», так как она во многом предопределяет сущностные характеристики иных финансовых категорий, в том числе, и доходов.

Признавая отсутствие единой трактовки понятия «финансы», отметим, что в настоящее время условно можно выделить два подхода к определению данной категории. Широкий подход, которого придерживаются чаще всего западные ученые, предполагает, что к финансовым относят любые отношения, возникающие в процессе движения денег (расходования и поступления денежных ресурсов) . При такой трактовке финансов не вполне понятно их соотношение с иными стоимостными категориями (деньги, цена, стоимость, прибыль и др.). Поэтому, наиболее распространенным является узкий («воспроизводственный») подход, при котором к финансовым отношениям относят особую группу денежных отношений, возникающих при распределении и перераспределении национального дохода страны. Так, Э. А. Вознесенским указывается на то, что «понятие финансов отражает особую сферу распределительных отношений в обществе» . Мы, рассматривая категорию финансы, будем основываться на разделяемой нами общепризнанной теории финансов как особой формы денежных распределительных отношений.

Прежде всего, необходимо обратить внимание на то, что финансы рассматриваются в различных аспектах, как правило, выделяется экономический и материальный аспекты . С экономической точки зрения финансы представляют собой определенную группу экономических отношений. Несмотря на некоторые нюансы (указание на цели расходования аккумулированных денежных средств, например), финансы с экономической точки зрения определяются примерно одинаково.

Так, Большой энциклопедический словарь определяет финансы как совокупность экономических отношений в процессе создания и использования фондов денежных средств .

В. М. Родионовой финансы определяются как денежные отношения, возникающие в процессе распределения и перераспределения стоимости валового общественного продукта и части национального богатства в связи с формированием денежных доходов и накоплений у субъектов хозяйствования и государства и использованием их на расширенное воспроизводство, материальное стимулирование работающих, удовлетворение социальных и других потребностей общества .

Можно привести еще ряд определений финансов с экономической точки зрения, данных в финансовой литературе. Так, финансы - система экономических отношений по формированию и использованию фондов денежных средств на основе распределения и перераспределения национального дохода . Финансы представляют собой совокупность денежных отношений, регламентированных государством по поводу формирования и использования различных денежных фондов в процессе их образования и распределения в целях обеспечения благосостояния населения, социального мира и экономического роста .

Подобным образом финансы определяются и юристами.

Так, Л. К. Воронова указывала, что финансы отражают процесс образования и использования централизованных и децентрализованных финансовых ресурсов (определенного количества общественного труда, выраженного в денежных единицах) .

Н. И. Химичевой финансы определялись как экономические денежные отношения по формированию, распределению и использованию фондов денежных средств государства, его территориальных подразделений, а также предприятий, организаций и учреждений, необходимых для обеспечения расширенного воспроизводства и социальных нужд, в процессе осуществления которых происходит распределение и перераспределение общественного продукта и контроль за удовлетворением потребностей общества .

По мнению Э. Д. Соколовой финансы представляют собой совокупность экономических отношений, возникающих при распределении валового внутреннего продукта и части национального дохода в процессе создания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств .

Приведенные высказывания позволяют сказать, что вне зависимости от контекста, как правило, в научной финансовой и финансово-правовой литературе указывается на такие признаки финансов как:

Денежный характер;

Распределительный (перераспределительный) характер;

Связанность с формированием и использованием фондов денежных средств.

Рассмотрим указанные признаки подробнее.

Прежде всего, учеными подчеркивается, что финансы являются денежной категорией. «Деньги являются обязательным условием существования финансов. Нет денег - не может быть и финансов, ибо последние есть общественная форма, обусловленная существованием первых» . М. Ф. Ив- лиевой справедливо указывается на то, что удовлетворение общегосударственных потребностей происходит не в порядке непосредственной концентрации государством соответствующих материальных ресурсов в натуральной форме, а посредством денег .

В то же время, в литературе отмечается, что финансы отличаются от денег по своему содержанию и функциям. С помощью финансов реализуются экономические отношения, возникающие в процессах распределения и перераспределения национального дохода . Учеными подчеркивается, что в содержание финансов включаются только те денежные отношения, которые имеют специфическую финансовую форму движения стоимости, связанную с распределением денежных доходов и накоплений .

Соответственно, и доходы, как финансово-правовая категория, тоже носят исключительно денежный характер. Так, С. Д. Цыпкин указывал на то, что «государственные доходы представляют собой различные денежные ресурсы» .

Вместе с тем, в литературе встречаются трактовки доходов как поступлений не только в денежной, но и натуральной форме. В частности, М. П. Комаровым государственные доходы рассматриваются как «совокупность фискальных и иных средств, поступающих в государственную казну» , что вызывает вопросы, поскольку казна представляет собой не только бюджет, но и иное нераспределенное имущество. С. Я. Боженок указывает на то, что государственные доходы являются не только частью национального дохода, но и валового внутреннего продукта, «поскольку в доход государства поступают не только денежные средства, но и иное имущество (бесхозяйное, конфискованное)» . А. Р. Батяевой указывается на понимание государственных доходов бюджета «как выраженных в денежной форме, так и в форме материальных ценностей средств» .

На наш взгляд, рассмотрение имущества в качестве дохода с финансово-правовых позиций не представляется возможным. Отнесение категории «доходы» к финансово-правовой предопределяет ее денежный характер. Согласимся с мнением В. М. Родионовой о неправомерности отнесения к финансам натуральных отношений. Функционирование финансов возможно только при определенных условиях - реальном движении денежных средств . «Денежный оборот составляет материальную основу финансов» .

Как указывал Э. А. Вознесенский: «в иных исторических условиях при господстве натуральных форм хозяйства доходы государства выражали более широкий круг отношений, чем финансы, так как государство формировало свои доходы главным образом посредством эксплуатации своих владений (домен), а также за счет натуральных податей, сборов, не принимавших стоимостной формы, и трудовых повинностей. Все это является выражением диалектического развития категории финансов и категории доходов государ-

Полагаем, что в данном случае налицо смещение акцентов, связанное с тем, что с цивилистических позиций бюджет рассматривается как составная часть казны. Бесхозяйное и конфискованное имущество в соответствии с установленными гражданским законодательством Российской Федерации правилами поступает в собственность муниципального образования . В силу того, что данное имущество изначально не закреплено за каким-либо учреждением или унитарным предприятием, оно поступает в казну, которую составляют имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, и средства бюджета . Получается, что имущество поступает в казну как имущество, не закрепленное за каким-либо юридическим лицом, а уже денежные доходы от его реализации или использования могут быть рассмотрены как доходы с финансово-правовых позиций, когда они в процессе распределения и перераспределения поступят в бюджетные фонды денежных средств.

Обращает на себя внимание и то, что налоговым законодательством Российской Федерации, несмотря на определение дохода как выгоды не только в денежной, но и натуральной форме, предусмотрено, что для целей налогообложения доходы учитываются в денежной форме. Например, ст. 211 НК РФ предусмотрено, что при получении налогоплательщиком - физическим лицом дохода в натуральной форме налоговая база определяется как стоимость товаров (работ, услуг), иного имущества, исчисленная исходя из рыночных цен. Пунктом 3 ст. 274 НК РФ установлено, что доходы налого-

плательщиков - организаций в целях налога на прибыль организаций учитываются в денежной форме.

В финансово-правовой литературе обращается внимание на то, что доходы относятся к категории денежной. Так, П. М. Годме считает, что государственными денежными средствами являются денежные средства, предназначенные для осуществления государственных функций . Е. Ю. Грачевой, Э. Д. Соколовой государственные доходы определяются как различные денежные ресурсы, поступающие в процессе распределения и перераспределения части национального дохода общества в распоряжение (собственность) государства и используемые им для финансирования потребностей, возникающих при осуществлении им своих задач и выполнении соответствующих функций .

Также, важным признаком финансов является их распределительный (перераспределительный) характер. В экономической литературе справедливо отмечается, что «финансовые средства - это всегда уже перераспределенные средства» . Финансы возникают и функционируют на такой стадии воспроизводственного процесса, на которой происходит распределение стоимости общественного продукта по субъектам, каждый из которых должен получить свою долю в произведенном продукте . Первоначально происходит первичное распределение (вычленение первичных доходов - заработной платы, прибыли и т. п.), а затем перераспределение (уточнение целевого использования путем создания фондов, выделение доли государства при уплате налогов и др.) национального дохода. Если доходы частных лиц возникают уже при первичном перераспределении национального дохода, то доходы государства и иных публичных субъектов выделяются уже путем перераспределения национального дохода в целях удовлетворения публичных, коллективных потребностей. При этом, несомненно, что доходы любого лица

можно рассматривать как часть национального дохода. Г лавным источником любых доходов является национальный доход, обращаемый в процессе его распределения и перераспределения через различные виды денежных поступлений в собственность и распоряжение различных лиц. Распределительный характер финансов предопределяет, что они «выражают одностороннее и безвозмездное движение стоимости» , финансы носят безэквивалентный характер. Учеными справедливо отмечается, что финансы не предназначены для создания встречного удовлетворения, их движение не носит характера возмещения . Э. Д. Соколова, анализируя финансовые и товарно-денежные отношения, обоснованно указывает на то, что финансовые отношения не могут рассматриваться как вид товарно-денежных отношений «потому, что им не свойственны эквивалентные взаимоотношения между участниками» .

В отношении доходов также исследуется их распределительная природа. Так, Е. В. Бушмин обращает внимание на то, что экономическая природа государственных и муниципальных доходов состоит в том, что они представляют собой часть перераспределяемых финансовых ресурсов .

Еще одной немаловажной характеристикой финансов является то, что они связаны с формированием и использованием фондов денежных средств. «В результате функционирования финансов создаются, распределяются и используются денежные фонды, обеспечивающие различные потребности общества и государства» . Э. А. Вознесенский считал это «общественным назначением» финансов.

Многими авторами сами финансы с материальной стороны рассматриваются как фонды денежных средств . И. И. Янжул отмечал, что под финансами необходимо понимать «совокупность материальных средств, необходимых для удовлетворения потребностей государств» . Н. И. Химичевой указывалось на то, что по своему материальному выражению финансы представляют собой денежные фонды государства, его территориальных подразделений, предприятий, учреждений, организаций, используемые для потребностей общества и развития производства . Ю. А. Крохина определяет финансы как денежные фонды государства, государственно-территориальных и муниципальных образований, предприятий, учреждений, организаций, используемые для материального обеспечения потребностей общества и развития производства .

В финансовой литературе особо подчеркивается, что финансами являются такие денежные отношения, которые имеют специфическую финансовую форму движения стоимости, связанную с формированием и использованием фондов денежных ресурсов .

Вместе с тем, все чаще в литературе стали высказываться мнения о том, что финансы далеко не всегда имеют фондовую природу. В. М. Родионова обращает внимание на то, что использование финансовых ресурсов осуществляется в основном через денежные фонды (при этом автором приводятся преимущества фондовой формы (тесная увязка удовлетворения по-

требности с экономическими возможностями, обеспечение концентрации ресурсов на основных направлениях развития общественного воспроизводства и т.п.), «хотя возможна и нефондовая форма их использования» . Анализ взглядов данного автора показывает, что ею нефондовая форма финансов рассматривается как исключение из общего правила. В частности, указывается на такое движение финансов в нефондовой форме как: уплата и получение штрафов за нарушение договоров, внесение паевых взносов членами различных объединений, их участие в распределении прибыли, инвестирование средств в акции, получение дивидендов .

Высказывается в литературе и более радикальная точка зрения - об отсутствии фондовой природы финансов. В частности, Е. В. Покачалова считает актуальной отмену признака фондовости финансов, подтверждая свое суждение наличием возможности расходования средств, полученных от должника, юридическим лицом в уплату долга без предварительного зачисления на его расчетный счет (в его фонды), а также использованием в нефондовой форме амортизационных отчислений .

Полагаем, с такой трактовкой финансов сложно согласиться. Так, первый из приведенных Е. В. Покачаловой примеров подтверждения отсутствия фондовой природы финансов - расходование средств, полученных от должника, юридическим лицом в уплату долга без предварительного зачисления на его расчетный счет - всего лишь частный случай, исключение из общего правила, позволяющее облегчить межбанковские расчеты. Таким же частным исключением являются и взаимозачеты. Полагаем методологически неверным на основе анализа частных исключительных случаев делать вывод об отсутствии фондовой формы финансов в целом. Ведь исключения только подтверждают правила.

Думается, что в данном случае признак фондовости не совсем нарушается. Обратимся к толковым словарям, для того чтобы определиться что по-

нимается под фондом. Так, согласно словарю Ожегова фонд - это 1) денежные средства, ассигнуемые для определенной цели; 2) ресурсы, запасы чего- нибудь . В словаре Ушакова фонд определяется как денежные средства, предназначенные для какой-нибудь цели . В финансовой литературе фонд определяется как источник средств, имеющий определенный порядок образования и использования . Получается, что фондовая форма финансов позволяет установить порядок и цели аккумулирования и использования денежных средств. В вышеприведенном случае, средства, которые должны были быть аккумулированы в соответствующий фонд, расходуются на установленные цели. Их незачисление в фонд продиктовано, прежде всего, необходимостью упрощения процедуры и сокращения сроков расчетов, и не нарушает фондовость финансов.

Более того, подобные правила закреплены БК РФ. Например, абз. 3 п. 1 ст. 93 3 БК РФ предусмотрено, что в случае непогашения предоставленных бюджетных кредитов в установленные сроки, их остаток взыскивается за счет межбюджетных трансфертов, а также за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации. В данном случае также средства списываются, минуя бюджетный счет регионального бюджета, однако фондовая природа бюджета при этом никем не оспаривается.

Нефондовое использование амортизационных отчислений, наоборот, на наш взгляд, приводит к многочисленным нарушениям. Ведь цель данных отчислений - обновление основных фондов юридических лиц, которая в настоящее время не соблюдается. Возмещенные амортизационные отчисления выводятся и используются собственниками юридических лиц по собственному усмотрению. Повсеместно, как показывает практика, это приводит к ветшанию основных фондов и невозможности дальнейшего осуществления деятельности , а также может привести к более катастрофичным последствиям. Наиболее показательным примером служит авария на СаяноШушенской ГЭС. Несмотря на регулярное начисление и возмещение амортизационных отчислений, обновление основных фондов и их ремонт не производился . В этой связи, считаем справедливым мнение М. М. Винокуровой о том, что за счет амортизационных отчислений должен создаваться амортизационный фонд, целью использования которого должны быть ремонт, модернизация и замена основных средств . Необходимы изменения действующего законодательства, в том числе, и в части усиления ответственности за нецелевое использование амортизационных фондов.

Вышеприведенные возражения, на наш взгляд, доказывают, что основной формой существования финансов является именно фондовая форма, она позволяет не только установить, но и контролировать целевое использование аккумулированных денежных ресурсов. Использование финансов в нарушение установленных правил вне фондовой формы влечет за собой нарушение принципа использования финансов на заранее определенные цели, что наглядно показывает нецелевое расходование начисленных амортизационных отчислений. Более того, возникает вопрос, а можно ли вообще движение денежных ресурсов вне фондовой формы относить к финансовым отношениям, ведь если все финансы являются деньгами, то не все деньги - финансами. На наш взгляд, движение финансовых потоков через фонды позволяет отграничить финансовые отношения от иных денежных отношений.

Рассматривая фондовую природу финансов, необходимо отметить, что доходы, как финансовая категория, составляют такую сторону фондовых от- ношений как формирование (аккумулирование) денежных фондов, на что обращается внимание большинством ученых. То есть с экономической точки зрения доходы представляют собой общественные отношения, возникающие в процессе аккумуляции (формирования) фондов денежных средств, а по материальному выражению доходы представляют собой поступающие в фонд денежные средства.

Также необходимо обратить внимание и на иные характеристики финансов.

Прежде всего, вызывают интерес суждения о взаимоотношении финансов и государства. Ряд авторов указывают на связь финансов с существованием государства. Э. А. Вознесенский подчеркивал, что финансовые отношения носят императивный, государственно-властный характер . Н. И. Хи- мичевой указывалось на связанность функционирования финансов с существованием государства . По мнению М. В. Карасевой финансовые отношения не существуют сами по себе, «будучи обусловлены фактом существования государства, они проявляются не иначе как в формах, определенных гос- ударством» . Ю. А. Крохиной в качестве отличительной черты финансовых отношений выделяется обязательное участие в них государства . Ю. Л. Смирникова указывает на двоякость взаимосвязи права и финансов, финансовые отношения выступают сферой юридического воздействия, в то же время реализация предназначения финансов невозможна без финансово- правового регулирования .

М. В. Романовский и Б. М. Сабанти подчеркивая, что «финансы порождаются и регламентируются государством», при проведении ретроспективного анализа приходят к выводу о том, что финансы возникли как государственные и уже с развитием корпоративных форм капитала, появлением институтов, занимающихся аккумуляцией и перераспределением свободных денежных средств «термин финансы вышел за рамки узкого понимания» .

А. И. Худяков категорию финансы рассматривал как исключительно государственную, по его мнению, «финансами могут быть лишь те денежные средства, которые имеют государственную форму собственности» .

Э. Д. Соколова не признает финансы атрибутом государства. По ее мнению, финансы - это экономическая категория, которая проявляется, а не создается государством, хотя формы проявления финансов несут на себе отпечатки конкретных исторических, социально-экономических, политических условий развития соответствующего общества .

По нашему мнению, рассматривать финансы только как государственные не вполне корректно. Полагаем, и указание на возникновение финансов как государственных и уже затем их расширение может быть справедливо относительно предмета исследования финансовой науки, но не объективно существующей категории. Да, социально-экономические и политические условия развития общества, государственное устройство накладывают отпечаток на формы и условия существования финансовых отношений. Вместе с тем, если мы рассматриваем финансы как воспроизводственную категорию, заключающуюся в безвозмездном одностороннем движении денежных потоков, то необходимо учитывать объективно существующие законы и закономерности процесса воспроизводства. Воспроизводственный процесс объективен, сложно предположить наличие вторичного перераспределения без первичного выделения доли каждого участника. И при распределении, и при перераспределении национального дохода используются финансовые инструменты, создаются фонды денежных средств, используемые по целевому назначению.

Но, в то же время необходимо учитывать, что финансовые отношения не существуют вне правового поля. Будучи урегулированы правом, они превращаются в финансовые правоотношения. По справедливому замечанию С. Д. Цыпкина практическая реализация отношений в области доходов немыслима без соответствующего правового оформления; государство посредством нормативных правовых актов устанавливает систему платежей, их форму, методы, размеры, срок и порядок взимания .

Наряду с этим, полагаем необходимым обратить внимание на такую характеристику финансов как их ограниченность (дефицитность). Экономисты рассматривают финансы как ограниченные (дефицитные) ресурсы, поскольку субъект планирует свои доходы в условиях неопределенности их поступления и распределения . «В каждом данном году для удовлетворения кажущихся безграничными потребностей имеются в наличии ограниченные ресурсы» . Ограниченность денежных ресурсов порождает проблему выбора, т.е. их эффективной аккумуляции и распределения в условиях множества альтернативных вариантов для удовлетворения потребностей в денежных средствах. Поступление доходов и формирование расходов, как правило, не совпадают по времени. Более того, доходы и расходы не могут быть точно определены ни тем, кто принимает решения, ни кем-либо другим, поскольку они носят прогнозный, вероятный характер, как для государства, так и для хозяйствующего субъекта .

На ограниченность (дефицитность) финансов обращается внимание и в юридической литературе. Уже в 19 веке учеными исследовалась ограниченность доходов по сравнению с расходами государства. В. А. Лебедев писал о том, что «потребности бесконечны, а средства ограниченны» .

М. И. Пискотин высказывался о том, что «государственные расходы возрастают быстрее, чем национальный доход» . О. Н. Горбуновой указывается, что государством рассчитывается «предполагаемое количество и объем доходов, которые должны поступить в бюджет, и предполагаемые траты на предстоящий период» . А. Д. Селюковым обращается внимание на возможные противоречия «между различными уровнями власти по поводу распределения ограниченных финансовых ресурсов» .

Ограниченность финансов предопределила исследования о необходимости экономичного взимания налогов. Еще английский экономист А. Смит высказал идею о том, что налоги должны быть устроены таким образом, чтобы извлекать из кармана плательщика как можно меньше сверх того, что поступает в государственную казну . В настоящее время принцип экономичности налогообложения традиционно выделяется в научной юридической ли- тературе , что свидетельствуют о признании ограниченного (дефицитного) характера налоговых доходов и необходимости экономии ресурсов частных лиц при их взимании.

Проведенное в параграфе исследование позволяет прийти к следующим выводам. Прежде всего, необходимо выделить существенные признаки, присущие доходам как финансово-правовой категории. На наш взгляд, к ним необходимо отнести:

1) . Денежный характер. Доходы аккумулируются в денежной форме, причем, как правило, безналичной.

2) . Распределительный (перераспределительный) характер. Являясь воспроизводственной категорией, доходы существуют на стадии распределения и перераспределения. При помощи финансовых инструментов национальный доход распределяется и перераспределяется, выделяются доходы участвующих в воспроизводственном процессе лиц. Распределительный характер отношений предполагает их безэквивалентность.

Распределительный характер доходов проявляется в том, что они возникают на стадии формирования денежных фондов, то есть к ним необходимо относить только те общественные отношения, которые возникают в процессе формирования денежных фондов.

3) . Целевое использование. Фондовая форма финансов предопределяет целевое использование доходов (финансирование конкретных задач и функций, стоящих перед субъектом).

4) . Поступление в распоряжение лица.

Особо стоит остановиться на том, что в финансово-правовой литературе, как правило, указывается на такую характеристику дохода как поступление не в распоряжение, а в собственность лица. На наш взгляд использование термина распоряжение применительно к доходам является более корректным. Полагаем, нужно учитывать следующие аспекты.

Прежде всего, поскольку финансы, как правило, существуют в безналичной форме, необходимо учитывать цивилистические воззрения на правовую природу безналичных денег. Данный вопрос является дискуссионным, прежде всего, в связи с отсутствием «овеществленной» формы безналичных денег и их существованием в виде записи по счету.

Так, Е. Р. Денисовым безналичные деньги рассматриваются как информация о стоимости, находящаяся на различных правах в распоряжении физических и юридических лиц, выраженная в денежных единицах, и учтенная в виде записи по счетам соответствующих кредитных организаций . В настоящее время существует два подхода к определению правовой природы безналичных денежных средств - обязательственно-правовой и вещноправовой . Несмотря на рассмотрение вещно-правовой природы безналичных денег, что подтверждается наличием возможности защиты владельца счета с помощью абсолютного иска, рассмотрением предприятия как имущественного комплекса, хотя в его состав входят и средства на счетах , общепризнанным является отнесение безналичных денег к объектам обязательственного права в виде прав требования , что нашло отражение и в действующем гражданском и банковском законодательстве, и должно быть учтено при определении доходов.

Кроме того, применительно к государству (местному самоуправлению) говорить о поступлении доходов в собственность не совсем верно. Бюджеты как фонды денежных средств являются собственностью государства (муниципалитета), а доходами от их имени распоряжаются соответствующие органы государственной власти (местного самоуправления).

Более того, учитывая признак целевого использования создаваемых фондов денежных средств, необходимо учитывать, что признак собственности не всегда предопределяет использование денежных средств в интересах только собственника. Происходящие в настоящее время усложнение финансовой деятельности государства , ее децентрализация, привели к появлению относительно новых для российской правовой системы публичных фондов денежных средств, используемых государством для удовлетворения общего интереса (фонд агентства страхования вкладов, негосударственные пенсионные фонды и др.). Кроме этого необходимо учитывать возможное использование в публичных целях частных денежных средств. Так, Президент Российской Федерации В. В. Путин неоднократно высказывался о возможности привлечения к решению социальных задач государства различных частных субъектов. В частности, в одном из своих выступлений В. В. Путин отметил, что часть работы в социальной сфере может быть передана в сферу деятельности некоммерческих организаций, необходимо стремиться к тому, чтобы передавать на уровень некоммерческих объединений предпринимателей, скажем, некоторые функции государства в социальной сфере .

5) . Безвозвратность и безвозмездность. По нашему мнению, доходом в строгом смысле этого слова можно признать только те денежные средства, которые поступают в фонд «насовсем» и не влекут за собой дополнительных встречных трат.

На этот признак доходов обращалось внимание уже дореволюционными учеными. Так, Э. Н. Берендтс указывал на то, что доходами необходимо признавать материальные средства, которые должны поступить в казну безвозвратно, а также безвозмездно, а не заимообразно . Современными экономистами также указывается на то, что займы не представляют собой доход государства, так как подлежат возврату кредиторам .

Вместе с тем, некоторыми учеными возвратные платежи причисляются к доходам. В частности, А. Р. Батяева, обосновывая свое мнение о признании возвратных платежей доходами, указывает на то, что «приобретатель ценных бумаг, передавая их стоимость продавцу, приобретает право требования по ним. Один вид имущества заменяет другой... Возврат же происходит путем передачи иного имущества.» . Полагаем, что с такой трактовкой согласиться сложно, в данном случае автором подчеркивается всего лишь отличительная черта всех финансовых отношений - их безэквивалентность, т. е. отсутствие встречного предоставления здесь и сейчас, а наличие временного разрыва. Вместе с тем, такие платежи имеют существенные отличия от доходов. Если при планировании и получении дохода фонд исходит из необходимости покрыть некие нужды, стоящие перед фондом (социальные, пенсионные и пр.), то при планировании и получении займа учитывается его временный характер и необходимость его возврата (причем, как правило, с процентами на сумму основного долга) в установленные договором сроки. В связи с тем, что такие платежи поступают в фонд «на время» и влекут за собой дополнительные (пусть и отсроченные во времени расходы), полагаем неоправданным рассмотрение их в качестве дохода.

Необходимо отметить, что признак безвозмездности и безвозвратности применительно к доходам учитывается действующим финансовым законодательством Российской Федерации. Так, законодательство Российской Федерации о налогах и сборах, как правило, не признает доходами средства, полученные на возвратной основе. В частности, ст. 217 НК РФ предусмотрено, что не подлежит налогообложению налогом на доходы физических лиц доходы заемщика в виде суммы задолженности по кредитному договору. В соответствии со ст. 251 НК РФ при определении налоговой базы по налогу на прибыль организаций не учитываются доходы в виде средств или иного имущества, которые получены по договорам кредита или займа. Бюджетным законодательством Российской Федерации различаются доходы бюджета и средства, являющиеся источниками финансирования дефицита бюджета, заемные средства отнесены к последним и не признаются доходами.

Согласимся с А. Г. Паулем в том, что безвозвратность поступления доходов в бюджеты проявляется в том, что при установлении доходов не предусматривается и не предполагается необходимость их возврата. Причем, по его мнению, признак безвозвратности доходов бюджетов не вступает в коллизию с возможностью их возмещения (возврата) в случае излишней уплаты, поскольку такой возврат осуществляется не в силу ранее установленного обязательства государства (муниципального образования), а в связи с тем, что была допущена определенная ошибка при их поступлении .

В связи с этим, нами будут рассматриваться в качестве доходов только безвозмездные и безвозвратные платежи. Полагаем, что нельзя поставить знак равенства между доходом как платежом, обладающим рядом признаков, и доходной частью фонда. Доходная часть фонда может формироваться как за счет безвозмездных и безвозвратных платежей различных лиц (доходов), так и за счет заемных средств, возмездный и возвратный характер которых требует отдельного особого рассмотрения.

Осознавая невозможность дать универсальное определение дохода, которое удовлетворяло бы всех исследователей, полагаем, что выявленные сущностные признаки доходов позволяют в самом общем виде определить доход с финансово-правовых позиций. На наш взгляд, как и финансы, доходы необходимо рассматривать в различных аспектах. По материальному выражению доходы можно определить как дефицитные денежные средства, поступающие в процессе распределения (перераспределения) национального дохода безвозмездно и безвозвратно в различные денежные фонды. С финансово-правовой точки зрения доходы представляют собой урегулированные нормами финансового права распределительные экономические отношения, возникающие в процессе формирования различных фондов денежных средств.

480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

Васильева Наталья Викторовна. Финансово-правовое регулирование публичных доходов в Российской Федерации: диссертация... доктора Юридических наук: 12.00.04 / Васильева Наталья Викторовна;[Место защиты: ФГБОУ ВО Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)], 2017

Введение

1. Доход: финансово-правовая характеристика 22

2. Публичные доходы: понятие и сущностная характеристика 54

3. Классификация публичных доходов 83

4. Место норм, регулирующих публичные доходы, в системе норм финансового права 111

Глава 2. Правовое регулирование централизованных (бюджетных) доходов 138

1. Понятие централизованных (бюджетных) доходов 138

2. Виды централизованных (бюджетных) доходов 159

3. Правовое регулирование системы обязательных платежей в Российской Федерации 180

4. Самообложение граждан: особенности федерального и местного нормативного правового регулирования 223

5. Доходы от государственного (муниципального) имущества: финансово правовая характеристика 244

6. Соотношение бюджетного и налогового регулирования 269

Глава 3. Децентрализованные публичные доходы: финансово-правовой аспект 313

1. Особенности правового регулирования доходов публичных фондов, находящихся в государственной (муниципальной) собственности 313

1.1. Доходы государственных (муниципальных) унитарных предприятий, бюджетных и автономных учреждений, получаемые за счет средств бюджетов: правовой аспект 316

1.2. Правовое регулирование доходов государственных (муниципальных) унитарных предприятий, бюджетных и автономных учреждений от самостоятельной деятельности 335

2. Особенности правового регулирования доходов публичных фондов, находящихся в частной собственности 353

Заключение 390

Библиографический список использованной литературы 405

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Одной из основополагающих проблем любого государства является формирование денежных фондов, за счет которых будут выполняться разнообразные задачи и реализовываться многочисленные функции в публичной сфере. В настоящее время происходит усложнение финансовой деятельности государства, ее децентрализация, появляются относительно новые для российской правовой системы публичные фонды денежных средств, используемые государством для удовлетворения общих публичных интересов.

Бюджетные доходы покрывают, хотя и основную, но только часть расходов государства. Ограниченность бюджетных средств, невозможность удовлетворения за их счет всех общественных потребностей предопределяют то, что функции государства в сфере образования, здравоохранения, культуры, в социальной и иных областях осуществляют различные организации, наделенные для этих целей государственным имуществом, – казенные, бюджетные и автономные учреждения, государственные унитарные предприятия.

Более того, в публичных целях используются и денежные фонды, традиционно относимые к частным. В настоящее время создаются различные фонды денежных средств, которые могут быть использованы в целях финансирования публичных социально-значимых расходов. Это и фонды государственных корпораций и компаний, в том числе Агентства по страхованию вкладов, Внешэкономбанка, фонды негосударственных пенсионных фондов и т.п. В силу гражданско-правовых конструкций эти фонды являются частными, вместе с тем действуют не в частных интересах собственника, а в общих, групповых, коллективных интересах (пенсионное обеспечение, защита вкладов, создание необходимой высокотехнологичной продукции и т. п.), что предопределяет необходимость их рассмотрения с финансово-правовых позиций.

Сложная задача финансирования публичных расходов за счет как традиционно признаваемых публичными, так и за счет создаваемых в публичных целях частных денежных фондов зависит от нового понимания базисных катего-3

рий финансового права. Главная цель финансового права заключается в создании упорядоченности, стабильности и охраны сферы финансов, финансовой деятельности государства и муниципальных образований, в формировании условий для воспроизводства общественных отношений в данной сфере путем нормативного регламентирования, обеспеченного государственным принуждением 1 .

Использование в публичных целях различных централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, находящихся как в государственной (муниципальной), так и в частной собственности, делает невозможным применение в отношении всех публичных фондов термина «государственные доходы». Необходимо не просто переосмысление этой финансово-правовой категории и наполнение ее обновленным содержанием, а рассмотрение категориального аппарата финансового права на новом качественном уровне. Считаем необходимым и оправданным употребление в отношении всех публичных фондов денежных средств, как централизованных, так и децентрализованных, более емкого и широкого термина – публичные доходы.

Различные аспекты правового регулирования публичных доходов нашли отражение как в юридической, так и в экономической литературе. Вместе с тем до настоящего времени ряд проблем формирования публичных денежных фондов остается нерешенным. Прежде всего, обращает на себя внимание отсутствие единого понимания категории «доход», употребление ее в различных финансово-правовых актах в разных значениях.

Кроме того, не решены проблемы правового регулирования отдельных видов публичных доходов. Так, не до конца ясна возможность применения метода обязательных платежей при формировании публичных денежных фондов, существующих за рамками бюджетной системы Российской Федерации. Открытым остается вопрос о том, какие платежи необходимо отнести к обязательным, все ли существующие платежи объединены примененным в Конституции

1 Грачева Е. Ю. К вопросу о сущности финансового права // Федеральные и региональные аспекты финансового права: «Круглый стол», посвященный 75-летию академика Н.И. Химичевой: тезисы выступлений (2-3 октября 2003 года) / под ред. Е. В. Покачаловой. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2004. С. 12.

Российской Федерации 2 словосочетанием «налоги и сборы», или существуют иные обязательные платежи. Действующее финансовое законодательство, в том числе Бюджетный кодекс Российской Федерации 3 и Налоговый кодекс Российской Федерации 4 , не дают однозначного ответа на данный вопрос. Более того, отсутствие четких критериев отнесения платежа к обязательному приводит к размыванию границ применения императивного метода регулирования и замене сборов гражданско-правовыми платежами. Указанные и другие факторы обусловливают необходимость всестороннего анализа проблем публичных доходов.

Комплексных исследований публичных доходов как всех денежных средств, поступающих в публичные денежные фонды для использования в целях удовлетворения публичного интереса, до настоящего времени не проводилось. На наш взгляд, необходима выработка концепции правового регулирования всех общественных отношений, возникающих в процессе аккумулирования публичных фондов денежных средств, используемых для удовлетворения публичного интереса, которая позволит распространить на них императивный метод правового регулирования, не допустить злоупотребления со стороны частных субъектов, а также усилить контроль за поступлением и целевым расходованием доходов таких фондов.

Степень разработанности темы исследования. На современном этапе развития финансово-правовой науки в научной литературе нашли отражение отдельные аспекты правового регулирования публичных доходов.

В работах дореволюционных (Э.Н. Берендтс, С.И. Иловайский, Д. Львов, И.Х. Озеров, И.И. Янжул и др.), советских (С.Д. Цыпкин, В.В. Бесчеревных, М.И. Пискотин, Е.А. Ровинский и др.), современных ученых (О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, Э.Д. Соколова, Н.И. Химичева, Г.Ф. Ручкина и др.) исследова- 2 Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 31, ст. 4398.

3 Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ // Со
брание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31, ст. 3823.

4 Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая: Федеральный закон от 31 июля 1998 г. №
146-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 998. № 31, ст. 3824; Налоговый кодекс
Российской Федерации. Часть вторая: Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ // Собрание
законодательства Российской Федерации. 2000. № 32, ст. 3340.

лись финансово-правовые вопросы государственных (муниципальных) доходов.

Различные аспекты проблематики формирования бюджетных фондов нашли отражение в работах: С.М. Алексеева, Н.М. Артемова, А.Р. Батяевой, С.Я. Боженка, В.А. Карасева, А.Э. Лоскутова, Р.М. Мутушева, А.Г. Пауля, И.В. Петровой, А.А. Сергеева, И.В. Федорова (Дементьева), Р.Н. Черленяка, К.Ю. Чуловского, Г.Г. Ячменева. В науке финансового права уделяется внимание различным видам бюджетных доходов: юридической природе налогов и сборов – А.Ю. Денисова, А.М. Науменко, Е.Н. Хильченко, А.А. Ситник, Д.А. Смирнов, страховых взносов во внебюджетные фонды – И.В. Бит-Шабо, О.А. Ногина, Т.А. Якубов, природоресурсных платежей – В.Н. Лисица, Е.А. Суткевич.

Рассматриваются в научной литературе различные аспекты децентрализованных публичных доходов. Так, З.А. Ахметьяновой анализируются доходы учреждений, рядом авторов (А.Ю. Долгова, С.С. Мутулова, Л.В. Ромащенко) исследуются правовые проблемы парафискалитетов.

Современные ученые в области финансового права (Е.Ю. Грачева, О.Н. Горбунова, М.Ф. Ивлиева, Н.Н. Косаренко, А.А. Нечай, Е.А. Рыжкова, А.А. Саурин, Э.Д. Соколова, Н.И. Химичева, А.М. Черноверхский и др.) обращаются к исследованию публичности как основополагающего начала финансового права.

Вместе с тем комплексного исследования проблем финансово-правового регулирования публичных доходов в отечественной науке финансового права не проводилось, основы финансово-правовой концепции публичных доходов не сформированы. Существующая разрозненность как теоретических воззрений, так и финансово-правовых норм, актуализирующиеся проблемы правоприменительной практики в области публичных доходов требуют осмысления и преодоления. В связи с этим необходима разработка единой концепции финансово-правовой регламентации публичных доходов, что, по мнению автора, может

способствовать совершенствованию нормативного правового регулирования в исследуемой области.

Объект исследования составляют общественные отношения, складывающиеся в сфере формирования публичных денежных фондов. Предметом исследования являются нормативные правовые акты, регламентирующие общественные отношения в области публичных доходов, материалы правоприменительной, в том числе судебной, практики, а также соответствующие научные труды.

Цель настоящего исследования – разработка концептуальных теоретических положений о правовом регулировании публичных доходов в Российской Федерации, направленных на повышение эффективности финансовой деятельности по формированию публичных денежных фондов, и выработка практических рекомендаций по совершенствованию финансово-правового регулирования публичных доходов. Поставленная цель обусловила необходимость решения таких задач как:

– исследование финансово-правовой характеристики категории «доход»;

– выявление сущностных характеристик финансово-правовой категории «публичные доходы»;

– осуществление научной классификации публичных доходов, выявление особенностей включаемых в публичные доходы отдельных видов доходов;

– определение места норм, регулирующих публичные доходы, в системе норм финансового права;

– анализ централизованных (бюджетных) доходов, уточнение их понятия и признаков, выделение видов централизованных (бюджетных) доходов;

– структурирование системы обязательных бюджетных платежей в Российской Федерации;

– научная разработка проблем федерального и местного нормативного правового регулирования средств самообложения граждан;

– изучение вопросов финансово-правового регулирования доходов от управления и распоряжения имуществом, находящимся в государственной (муниципальной) собственности;

– исследование правовых аспектов соотношения бюджетного и налогового регулирования;

– выявление особенностей правового регулирования доходов публичных фондов, находящихся в государственной (муниципальной) собственности;

– раскрытие отличительных признаков правового регулирования доходов публичных фондов, находящихся в частной собственности, определение возможности и критериев допустимости применения при их формировании метода обязательных платежей (парафискалитетов).

Методологическая основа исследования. Исследование проводилось с использованием общенаучных методов – диалектического метода, анализа и синтеза, индукции и дедукции, наблюдения, системного метода. Также использованы специальные методы познания – формально-догматический, исторический, сравнительно-правовой, лингвистический, статистический методы, методы толкования и классификации. Изучение проблем публичных доходов также велось с использованием инструментария базовых и смежных наук: экономической, финансовой и др. Применение различных методов позволило полно и всесторонне исследовать проблемы в области публичных доходов, сформулировать теоретические выводы и практические рекомендации по совершенствованию действующего финансового законодательства и правоприменительной практики.

Нормативную и эмпирическую базу исследования составили нормативные правовые акты федерального, регионального и местного уровней, в том числе утратившие силу, регламентирующие общественные отношения, складывающиеся в процессе формирования публичных денежных фондов, акты Конституционного Суда Российской Федерации, материалы судебной практики, документы финансовых и контрольных органов Российской Федерации, проекты нормативных правовых актов, статистические и иные фактические данные.

Теоретическую базу исследования составили труды российских и зарубежных ученых в области теории государства и права, финансового права, иных отраслей права, а также экономики и финансов.

В процессе изучения вопросов финансово-правового регулирования публичных доходов автор опирался на труды специалистов в области теории государства и права, таких как: С.С. Алексеев, Д.А. Керимов, Н.И. Матузов, А.В. Малько, Н.М. Марченко, В.С. Нерсесянц, А.С. Пиголкин, Д.Е. Петров, М. Сулейменов, Р.О. Халфина.

Существенное влияние на выводы автора оказали труды дореволюционных ученых – Э.Н. Берендтса, К. фон Гока, С. Зена, С.И. Иловайского, В.А. Лебедева, Д. Львова, И.Х. Озерова, М.И. Фридмана, Л.В. Ходского, К.Т. фон Эеберга, И.И. Янжула; советских ученых – В.В. Бесчеревных, М.И. Пискотина, Е.А. Ровинского, С.Д. Цыпкина.

Теоретической основой исследования послужили работы современных
представителей науки финансового права – Л.Л. Арзумановой, Н.М. Артемова,
Е.М. Ашмариной, К.С. Бельского, С.Я. Боженка, О.В. Болтиновой,

Д.В. Винницкого, М.М. Винокуровой, Л.К. Вороновой, О.Н. Горбуновой,
Е.Ю. Грачевой, А.В. Демина, М.Ф. Ивлиевой, Д.Л. Комягина, М.В. Карасевой,
Т.В. Конюховой, Ю.А. Крохиной, И. И. Кучерова, И.Б. Лагутина, А.А. Нечай,
О.А. Ногиной, А.Г. Пауля, С.Г. Пепеляева, Г.В. Петровой, Н.А. Поветкиной,
Е.В. Покачаловой, Ю.В. Пятковской (Арбатской), Т.Э. Рождественской, И.В.
Рукавишниковой, Ю.Л. Смирниковой, Д.А. Смирнова, Э.Д. Соколовой,
Г.П. Толстопятенко, А.В. Турбанова, Д.Е. Фадеева, Н.И. Химичевой,

А.И. Худякова, А.М. Черноверхского, Н.А. Шевелевой, В.А. Яговкиной, А.А. Ялбулганова.

При рассмотрении отдельных проблем публичных доходов были использованы труды ученых в области иных отраслей права – гражданского права: А.В. Болдырева, Л.А. Новоселовой, Е.А. Суханова, О.А. Тарасенко, Ю.К. Толстого; конституционного и административного права: А.В. Винницкого, Е.С. Шугриной, И.В. Бабичевой, Ю.А. Тихомирова.

Важное значение для исследования имели труды специалистов в области финансов: А.Д. Аюшиева, А.М. Бабича, Т.В. Брайчевой, В.А. Бубнова, П.И. Вахрина, А.С. Нешитой, Э.А. Вознесенского, О.В. Врублевской, Т.В. Грицюк, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Т.В. Файберг и др.

Также были изучены труды таких зарубежных ученых в области экономики, финансов и финансового права, как: З. Боди, Р. Мертон, П.-М. Годме, Дж.М. Кейнс, Р. Масгрейв, П. Масгрейв, А. Смит, S. Baziadoly, J.-M. Monner, F. Mordacq и др.

Научная новизна исследования определяется поставленной целью и задачами, теоретическим осмыслением и комплексным исследованием состояния финансово-правового регулирования публичных доходов, полученными результатами исследования. Настоящая диссертационная работа является одним из первых комплексных монографических исследований публичных доходов с финансово-правовых позиций, в рамках которого сформирована совокупность теоретических положений, связанных с финансово-правовым регулированием публичных доходов в Российской Федерации, выявлены недостатки теории и правоприменения в сфере формирования публичных денежных фондов и предложены способы их устранения, а также уточнены категории финансового права в области публичных доходов. Диссертация включает в себя комплекс новых и содержащих элементы новизны положений, связанных с финансово-правовыми аспектами публичных доходов.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту:

1. Произошедшее усложнение публичной финансовой деятельности, использование для осуществления публичных функций как государственных (муниципальных), так и частных денежных фондов предопределяет изменение финансово-правовых категорий. Применение категории «публичные доходы» способствует выработке концепции правового регулирования всех общественных отношений, возникающих в процессе аккумулирования публичных денежных фондов, позволяющей не допустить злоупотребления со стороны частных субъектов, а также усилить контроль за поступлением и целевым расходованием

доходов таких фондов. Понимание публичных доходов как дефицитных денежных средств, поступающих в процессе распределения (перераспределения) национального дохода безвозмездно и безвозвратно в публичные денежные фонды для использования в целях удовлетворения публичного интереса (с материальной точки зрения); урегулированных нормами финансового права распределительных экономических отношений, возникающих в процессе формирования публичных фондов денежных средств (с финансово-правовой точки зрения) позволяет обеспечить единообразие в финансово-правовом регулировании отношений, возникающих при формировании публичных денежных фондов, способствует расширению теоретических возможностей для исследования финансовых правоотношений.

2. Классификация публичных доходов по различным основаниям обеспечивает полноту их характеристики и выявляет особенности отдельных их видов. Публичные доходы делятся на:

по порядку аккумулирования: на централизованные (бюджетные) и децентрализованные доходы. Децентрализованные, в свою очередь, подразделены на находящиеся в государственной (муниципальной) собственности (доходы бюджетных и автономных учреждений и доходы государственных (муниципальных) унитарных предприятий) и находящиеся в частной собственности (доходы публичных фондов, функционирующих на праве частной собственности);

по методам аккумулирования: на обязательные доходы (взимаемые в обязательном порядке в силу императивно установленных предписаний) и добровольные доходы (получаемые на основе свободного волеизъявления плательщиков);

по территориальному признаку: на федеральные (собираемые в целях удовлетворения публичных интересов, признанных в качестве таковых Российской Федерацией), региональные (для удовлетворения публичных интересов на территории субъекта Российской Федерации) и местные (для удовлетворения

публичных интересов на территории данного муниципального образования) публичные доходы;

по социально-экономическому признаку: на доходы от государственного хозяйства; доходы от негосударственных юридических лиц; доходы от физических лиц;

по признаку наличия (отсутствия) определенного направления расходования: на общие (не имеющие такого направления и расходуемые на любые нужды для выполнения текущих задач, стоящих перед публичным фондом денежных средств) и целевые (расходуемые только на заранее поставленные цели).

3. Совокупность норм, регулирующих общественные отношения в обла
сти формирования публичных денежных фондов, образует подотрасль особен
ной части финансового права – подотрасль публичных доходов. В структуре
подотрасли публичных доходов выделяются:

– общая часть, в которую входят нормы, закрепляющие понятие и виды публичных доходов, принципы публичных доходов;

– особенная часть, включающая в себя налоговое право, как сложный финансово-правовой институт, нормы, регулирующие централизованные (бюджетные) публичные доходы и децентрализованные публичные доходы.

4. Отношения в области бюджетных доходов включают в себя отноше
ния, складывающиеся в процессе формирования бюджетных фондов (планиро
вания, прогнозирования, установления, взимания доходов, их уплаты платель
щиками в бюджет и зачисления на счета федерального казначейства). Отноше
ния, возникающие в процессе бюджетного и налогового регулирования (рас
пределения поступивших бюджетных доходов между различными бюджетами
при помощи различных методов, в том числе межбюджетных трансфертов), не
относятся к отношениям в области формирования бюджетных фондов и не
охватываются понятием «бюджетные доходы», а представляют собой отдель
ную сферу финансово-правовых отношений.

5. Все поступающие в бюджет платежи обязательного характера (за
исключением пени как компенсационной меры и штрафов как мер ответствен
ности) возможно разграничить на две категории – налоги и сборы – в
зависимости от наличия (отсутствия) признака индивидуальной
безвозмездности, что расширит теоретические возможности исследования обя
зательных бюджетных платежей. Рассмотрение всех обязательных платежей, не
обладающих признаками налога, в качестве сборов позволит распространить на
них одинаковые правила установления и взимания, закрепить единый уровень
гарантий всех плательщиков. Также это позволит устранить существующую си
туацию законодательного закрепления двух систем обязательных платежей
(налоговых и неналоговых), которая существенно нарушает права плательщи
ков сборов, не включенных в систему налогов и сборов, поскольку отсутствуют
законодательные требования к содержанию устанавливающих их нормативных
правовых актов.

6. Обязательными бюджетными доходами являются платежи за пользова
ние природными ресурсами. Применение к природоресурсным платежам меха
низма гражданско-правового регулирования не только противоречит их пуб
лично-правовой природе, но и приводит к бюджетным потерям вследствие не
возможности применения механизма принуждения, свойственного для обяза
тельных бюджетных доходов. Понимание природоресурсных платежей как обя
зательных доходов позволяет классифицировать их на налоги (всеми признака
ми налога обладает земельный налог, который уплачивается всеми лицами,
владеющими земельными участками на праве собственности, праве постоянно
го (бессрочного) пользования или праве пожизненного (наследуемого) владе
ния, его уплата не зависит от каких-либо условий) и сборы (иные природоре-
сурсные платежи относятся к категории сборов, поскольку они носят индиви
дуально-возмездный характер).

7. Предлагается предусмотреть в законодательстве запрет вынесения на
референдум вопросов, связанных с привлечением средств самообложения
граждан. В силу особой социальной и экономической значимости вопросов са-
13

мообложения граждан представляется целесообразным принятие решения о введении самообложения представительным органом местного самоуправления с учетом мнения населения в форме публичных слушаний, что позволит соблюсти баланс бюджетных интересов и интересов населения по непосредственному решению вопросов местного значения.

8. Доходы от управления и распоряжения государственным (муниципаль
ным) имуществом, несмотря на меньшую по сравнению с налогами и сборами
долю, являются необходимой частью бюджетных доходов, позволяющей ми
нимизировать потери бюджета в случае снижения поступлений от обязатель
ных доходов. Концепция публичного предназначения государственного (муни
ципального) имущества не должна сводиться только к сокращению такого
имущества, поскольку это может привести к финансовым потерям (уменьше
нию бюджетных доходов или к дополнительным расходам бюджетов). Необхо
димо законодательно закрепить принцип эффективности управления и распо
ряжения государственным (муниципальным) имуществом, который следует
рассматривать, в том числе, с точки зрения результативности выполнения госу
дарственных (муниципальных) функций, приоритета публичных интересов и
сохранения целевого назначения государственного (муниципального) имуще
ства, что позволит увеличить доходную часть бюджетов всех уровней бюджет
ной системы Российской Федерации за счет увеличения доходов от использо
вания этого имущества при сохранении его целевого публичного предназначе
ния.

9. Наполнение каждого бюджета бюджетной системы Российской Феде
рации достаточными денежными средствами невозможно без оптимального со
отношения бюджетного и налогового регулирования, для чего необходимо
расширение механизмов первоначального закрепления доходов за соответ
ствующими бюджетами бюджетной системы Российской Федерации и наделе
ние публично-правовых образований необходимыми полномочиями в области
закрепленных за соответствующими бюджетами доходов. Существующая си
стема аккумулирования доходов на вышестоящем уровне и их перераспределе-
14

ние путем межбюджетных трансфертов приводит к чрезмерной централизации доходов, жестко ограничивает субъекты Российской Федерации и муниципальные образования в полномочиях в области бюджетных доходов и ставит их в зависимость от решений федерального центра.

10. Доходы децентрализованных публичных фондов включают в себя
бюджетные ассигнования и доходы от самостоятельной деятельности.

Понимание бюджетных субсидий (инвестиций) не только как бюджетного расхода, но и как дохода децентрализованного публичного фонда позволяет соблюсти баланс интересов бюджета и получателя субсидий (инвестиций), чему будет способствовать закрепление ответственности публично-правового образования за нарушения в области предоставления бюджетных субсидий (инвестиций).

Обеспечить целевое публичное предназначение доходов, полученных от самостоятельно осуществляемой деятельности, позволит не только установление ограничений направления расходования средств, полученных от осуществления такой деятельности, на цели, для достижения которых создан публичный денежный фонд, но и законодательное закрепление установления стоимости платной услуги (работы) в размере не ниже величины нормативных затрат на оказание аналогичной услуги в рамках государственного (муниципального) задания.

11. Отнесение парафискалитетов (платежей обязательного характера,
взимаемых с физических и юридических лиц в целях удовлетворения различ
ных публичных интересов в пользу частных публичных фондов) к обязатель
ным платежам и законодательное закрепление их обязательного характера поз
волит обеспечить права и законные интересы плательщиков парафискальных
платежей, определить гарантии защиты их прав, а также усилить финансовый
контроль за полнотой и своевременностью их уплаты.

12. Отдельные положения о видах бюджетных доходов, закрытом перечне
взимаемых в Российской Федерации сборов, элементах сбора сформулированы
в форме проекта Федерального закона «О внесении изменений в статью 41

Бюджетного кодекса Российской Федерации», о понятии парафискальных платежей, принципах их взимания, осуществления финансового контроля за полнотой и своевременностью их уплаты и привлечения виновных лиц к ответственности за нарушения законодательства о парафискальных платежах – в форме проекта Федерального закона «Об общих принципах парафискальных платежей в Российской Федерации», что позволит гармонизировать законодательство в сфере обязательных публичных доходов.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Материалы диссертации могут быть использованы в дальнейших исследованиях по финансовому праву, для подготовки лекций по финансовому, налоговому, бюджетному праву, при чтении лекций и проведении практических занятий по дисциплинам финансово-правового цикла, а также при решении практических проблем, возникающих в сфере формирования публичных денежных фондов. Сформулированные в диссертации выводы и предложения могут быть использованы для совершенствования действующего финансового законодательства, а также в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Апробация результатов исследования . Положения диссертации были апробированы автором при чтении лекций и проведении практических занятий по учебным дисциплинам «налоговое право», «финансовое право» (направление подготовки «юриспруденция», квалификация (степень) «бакалавр»); авторским курсам «налоговый контроль и налоговая ответственность», «правовые проблемы взимания отдельных видов налогов» (направление подготовки «юриспруденция», квалификация (степень) «магистр»); курсам «актуальные проблемы финансового права» (направление подготовки «юриспруденция», квалификация (степень) «магистр»), «публичное право», «финансовое право и обеспечение правопорядка» (направление подготовки «государственный аудит», квалификация (степень) «магистр») в юридическом институте и институте национальной и экономической безопасности Байкальского государственного университета.

Апробация результатов исследования осуществлялась в выступлениях с докладами на различных конференциях:

– международных (международной научно-практической конференции «Финансовая система России: опыт и перспективы правового регулирования». Красноярск, 4–5 сентября 2008 г.; международной научно-практической конференции «Защита частных прав: проблемы теории и практики». Иркутск, 20–21 апреля 2012 г.; Российско-германской научно-практической конференции «Роль местного самоуправления в развитии территории: российский и европейский опыт». Санкт-Петербург, 18.10.2013 г.; V Международной научно-практической конференции «Конституционализм и правовая система России: итоги и перспективы» («Кутафинские чтения»). Москва, 26 ноября - 2 декабря 2013 г.; VI международной научно-практической конференции «Гармонизация Российской правовой системы в условиях международной интеграции» («Ку-тафинские чтения»). Москва, 3–5 апреля 2014 г.; Международном круглом столе «Актуальные проблемы решения вопросов местного значения: организационные и финансовые вопросы». Иркутск, 2 июня 2014 г.; VII Международной научно-практической конференции «Судебная реформа в России: прошлое, настоящее, будущее» («Кутафинские чтения»). Москва, 26–27 ноября 2014 г.; Международной конференции «Бюджетное право и финансовая деятельность государства на современном этапе» (к 90-летию со дня рождения Пискотина М.И.), Москва, 28 ноября 2014 г.; II Московском юридическом форуме «Государственный суверенитет и верховенство права: международное и национальное измерения» («Кутафинские чтения»). Москва, МГЮА, 2–4 апреля 2015 г.; международной научно-практической заочной конференции «Общество, право, личность: вопросы взаимодействия в современном мире». Минск, 6–10 апреля 2015 г.; Седьмом международном симпозиуме «Теория и практика налоговых реформ». Иркутск, 29 июня – 5 июля 2015 г.; Международной научно-практической конференции «Развитие российско-китайских отношений: новая международная реальность». Иркутск, 22–24 сентября 2015 г.; научно-практической конференции «Основные тенденции развития российского фи-17

нансового права» в рамках III Московского юридического форума. Москва, 6–9 апреля 2016 г.; международной научно-практической конференции, посвященной 95-летию установления дипломатических связей между Россией и Монголией «Россия и Монголия: история, дипломатия, экономика, наука». Иркутск, 19–20 марта 2016 г.; международной научно-практической конференции «Обеспечение прав и свобод человека в современном мире» («Кутафинские чтения»). Москва, 22–24 ноября 2016 г.; международной научно-практической конференции «Финансовый контроль в сфере публичных и частных финансов». Москва, 25 ноября 2016 г.),

– всероссийских (Всероссийской научно-практической интернет-конференции «Правовое регулирование: общетеоретические, конституционные и цивилистические аспекты». Иркутск, 13-14 октября 2011 г.; Всероссийской научно-практической конференции «Влияние финансово-правовых и иных публично-правовых институтов на инновационное развитие России». Иркутск, 20-21 сентября 2013 г.; Всероссийской научно-практической конференции «Правовое регулирование экономических отношений в Российской Федерации». Иркутск, 12 ноября 2016 г.),

– иных конференциях и круглых столах (научно-практической конференции «Актуальные проблемы развития законодательства субъектов Российской Федерации» (Байкальские юридические чтения – 2007), Иркутск, 13 сентября 2007 г.; научно-практической конференции «Правовое обеспечение социально-экономического развития субъектов Российской Федерации». Иркутск, 17 марта 2010 г.; научно-практической конференции «Актуальные вопросы правотворчества и правоприменения в Российской Федерации». Иркутск, 9 сентября 2010 г.; научно-практической конференции «Конституционно-правовой статус Иркутской области в составе России: история, современное состояние, перспективы развития». Иркутск, 22–23 ноября 2012 г.; научно-практической конференции «Оценка последствий вступления России в ВТО: возможности и угрозы для Иркутской области», г. Иркутск, 19 декабря 2012 г.; круглом столе «Правовые проблемы укрупнения субъектов Российской Федерации: первый опыт и

перспективы». Иркутск, 25 марта 2009 г.; межвузовском круглом столе, проводимом в рамках 70-й конференции преподавателей и докторантов БГУЭП «Принципы права: общетеоретические и отраслевые аспекты». Иркутск, 25 марта 2011 г.; круглом столе по обсуждению проекта федерального закона «О федеральной контрактной системе», организованном Иркутским отделением Ассоциации юристов России. Иркутск, 14 октября 2011 г.; круглом столе, посвященном 20-летию ассоциации муниципальных образований Иркутской области. Иркутск, 21 марта 2014 г.), а также ежегодных конференциях профессор-ско-преподавательского состава Байкальского государственного университета (г. Иркутск).

Основные положения диссертации содержатся в публикациях автора, в том числе в монографиях и статьях, опубликованных в ведущих рецензируемых научных журналах.

Результаты исследования также апробированы в процессе участия автора
в практической деятельности (при подготовке законопроектов, проведении пра
вовых и антикоррупционных экспертиз и т.п.) в качестве ведущего научного
сотрудника Иркутского областного государственного научно-

исследовательского казенного учреждения «Институт законодательства и правовой информации имени М. М. Сперанского».

Положения диссертации использовались при проведении научных исследований по темам: «Финансово-правовые институты как инструменты инновационного развития России» (Государственное задание № 6.8277.2013 на выполнение работ в сфере научной деятельности в рамках базовой части проекта; номер госрегистрации в ФГАНУ ЦИТиС 01201356929; 2013 год); «Разработка методологии финансового обеспечения социально значимых расходов» (Государственное задание № 2014/52 на выполнение работ в сфере научной деятельности в рамках базовой части проекта; номер госрегистрации в ФГАНУ ЦИТиС 01201458899; 2014–2016 годы).

Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры финансового права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА).

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, охватывающих двенадцать параграфов, заключения и библиографического списка использованных источников.

Публичные доходы: понятие и сущностная характеристика

Полагаем, что такая ситуация препятствует научному осмыслению и практической реализации многих финансово-правовых явлений и процессов, связанных с доходами. Не вполне понятно, почему при использовании единого термина, в него вкладывается разное содержание. Конечно, здесь можно возразить, что достаточно часто встречаются понятия, «которые не только с позиций научных абстракций, но и с позиций легальных дефиниций, закрепленных нормами финансового и налогового права, не совпадают с одноименными, синонимичными по названию понятиями, а также легальными дефинициями других отраслей правоведения»7. Однако, всегда это продиктовано отраслевой необходимостью, и не затрагивает наиболее фундаментальные категории.

Например, для целей налогообложения уточнены некоторые понятия, используемые иными отраслями законодательства: счета (согласно ст. 11 НК РФ к счетам отнесены только расчетные (текущие) и иные счета в банках, открытые на основании договора банковского счета), обособленное подразделение организации (которым, в отличие от гражданского законодательства при налогообложении признается любое территориально обособленное от нее подразделение, по месту нахождения которого оборудованы стационарные рабочие места). В то же время, обращает на себя внимание то обстоятельство, что такая базисная категория гражданского права как «юридическое лицо» в налоговом праве новым содержанием наделена не была. В силу необходимости расширения субъектного состава для целей налогообложения введен новый термин – «организация». К организациям, помимо тех, которые в гражданском праве образуют категорию «юридические лица», были отнесены обособленные подразделения иностранных и международных органи заций, с гражданско-правовых позиций не признаваемые юридическими лицами. Более того, обращает на себя внимание тот факт, что, как правило, «внутри» отрасли права единые термины используются в едином контексте (бюджет, налоги, контроль и т. п.). Кроме того, можно привести массу примеров использования категорий, сущность которых одинаково определяется вне зависимости от их отраслевой принадлежности (норма права, правоотношение, законность, субъект, физическое лицо, юридическое лицо, собственность и мн. др.).

Полагаем, что трудности с определением понятия «доход» связаны со многими факторами, как объективного, так и субъективного характера. Прежде всего, обращает на себя внимание то, что «доход» и «расход» – две стороны денежного фонда. «Как бы ни были сложны операции с государственными денежными средствами, они всегда сводятся либо к поступлениям, либо к их выдаче из государственных касс»8. Как справедливо указал А. И. Худяков, «переход денег от одного субъекта к другому всегда выражает процесс либо расходования какого-либо денежного фонда, либо его формирования, а чаще всего является тем и другим одновременно»9. Наиболее ярко это видно на примере налога. Для государства налог является основным доходом, поступающим в централизованные фонды (ст. 41 БК РФ), а для налогоплательщика уплата налога представляет собой расход10.

Кроме того, разные субъекты вкладывают в понятие дохода разное содержание. Для частного (физического или юридического) лица доход представляет собой некую прибыль, получение неких благ, что и нашло свое отражение в налоговом законодательстве при определении дохода как некой экономической выгоды. Так, М. П. Комаровым доход определяется как «приток благ, выраженных в денежной или иной форме, получаемых какими-либо лицами». Дж. М. Кейнс определяет доход предпринимателя как превышение ценности готовой продукции, проданной в течение известного периода времени, над первичными издержками производства12. В финансовой литературе доходы организации определяются как увеличение экономических выгод в результате поступления активов (денежных средств, иного имущества) и (или) погашения обязательств, приводящее к увеличению капитала этой организации, за исключением вкладов участников (собственников имуще-ства)13.

Для государства доход представляет собой, прежде всего, средство выполнения своих функций, удовлетворения публичных расходов. Ретроспективный анализ финансово-правовой литературы показывает, что дореволюционными учеными, как правило, указывалось на цель взимания государственных доходов – осуществление расходов государства. Так, С. Зенъ полагал, что «содержанием финансовой науки является вопрос о том, как союзы публичного характера (государства, общины) добывают материальные средства, необходимые для удовлетворения коллективных потребностей»14.

С. И. Иловайский считал, что в каждом хозяйстве расходам должны соответствовать доходы. Характер государственных доходов несколько иной, нежели доходов в частном хозяйстве; именно, частное хозяйство по общему правилу само приобретает нужные ему доходы, публичное же хозяйство обыкновенно получает большую или меньшую долю своих доходов от частных хозяйств посредством взимания с последних налогов15.

Место норм, регулирующих публичные доходы, в системе норм финансового права

Несомненно, государство в целях достижения общественно-важных целей и в зависимости от вида регулируемых отношений и характера того общественного блага, который необходимо достичь, применяет различные правовые средства154. Это ярко прослеживается и в финансовой сфере. Так, неэффективность финансирования социальной сферы за счет универсального фонда денежных средств – бюджета в условиях дефицита бюджета привела к появлению внебюджетных фондов. Стало поощряться создание негосударственных пенсионных фондов, которые стали привлекать временно свободные средства частных лиц. Можно привести и иные примеры. А. М. Черно-верхский справедливо указывает на то, что в настоящее время в России происходят процессы, в ходе которых государство в целях повышения эффективности удовлетворения публичных интересов привлекает частных юридических лиц, делегируя им выполнение различных публичных функций. Возможность такой передачи обусловлена тем, что такие субъекты намного эффективнее справляются с делегированными обязанностями, а, следовательно, и расходование средств происходит более эффективно. Это позволяет государству избавиться от излишних функций и сократить неэффективные расходы и добиться более результативного осуществления публичных функций.

Вместе с тем, рассматривая такие фонды с публично-правовых позиций, отметим, что использование в отношении их доходов термина «государ-152 ственные доходы», по нашему мнению, не представляется возможным, хотя в литературе и высказывается противоположная точка зрения. Так, Е. Л. Вася-нина в своих работах применяет термин «государственные доходы» и к доходам, поступившим в публичные фонды, сформированные за рамками бюджетной системы Российской Федерации, к которым, как следует из анализа работ, автором отнесены и фонды негосударственных пенсионных фондов, и агентства по страхованию вкладов и пр.156.

Однако, доходы таких публичных фондов признать государственными нельзя, государство не является собственником этих средств (как, например, в отношении средств государственных учреждений), и также не имеет полномочий по распоряжению ими (средствами данных фондов распоряжаются частные субъекты – органы управления негосударственным пенсионным фондом, агентство по страхованию вкладов и др.).

В литературе справедливо отмечается, что нельзя отождествлять доходы, остающиеся в собственности юридического лица, учредителем (участником) которого является государство, и собственно государственными доходами, пока доходы от деятельности государственного юридического лица не будут переданы государству их невозможно назвать государственными доходами.

В связи с этим, полагаем необходимым и оправданным употребление в отношении всех публичных фондов денежных средств, как централизованных, так и децентрализованных, более емкого и широкого термина – публичные доходы.

Здесь уместно отметить, что за рубежом применительно к не частной сфере финансов употребляется термин «publique, public», который на русский язык переводится как «государственный», что является как лингвистически (так, более точным лингвистически переводом слова «государственный» на

французский язык будет «d etat», «etatique»158, тогда как «public, publique» переводится в основном значении как общественный, публичный, открытый159), так и содержательно неточным. Так, во Французском праве относительно финансовых категорий используется термин «publique» («finances publiques» (публичные финансы), «depenses publiques» (публичные расходы) и т.п.)160. При этом, в литературе отмечается, что «finances publiques» (публичные финансы), представляют собой совокупность государственных финансов, местных финансов, финансов органов социального обеспечения, финансов публичных учреждений и финансов всех других юридических лиц публичного права161, из чего следует, что «finances publiques» значительно шире финансов государственных.

Мнение о необходимости замены термина «государственные (муниципальные)» на термин «публичные» применительно к различным категориям (публичная собственность, публичные фонды, публичные расходы, публичные финансы) неоднократно высказывалось в юридической литературе162.

Однако, здесь необходимо отметить, что в термин «публичные» в настоящее время вкладывается разное содержание, он используется как в узком (как синоним государственному), так и широком смыслах.

Самообложение граждан: особенности федерального и местного нормативного правового регулирования

Система, как правило, определяется как совокупность элементов (компонентов), взаимодействие которых порождает новые качества, которые не присущи ее отдельным составляющим элементам, т.е. образуется определенная целостность, единство333. М. Сулейменовым выделяются несколько аспектов внутренних свойств системы: системно-компонентный аспект (из чего образовано целое; исследование субстанции системы); системно-структурный аспект (внутренняя форма системы, представляющая собой способ взаимосвязи, взаимодействия образующих ее компонентов); системно-функциональный аспект (функции системы есть интегративный результат функционирования ее компонентов); системно-интегративный аспект (факторы системности, те механизмы, которые обеспечивают сохранение качественной специфики систем, их функционирование и развитие)334.

В научной литературе выделяются такие системные принципы как наличие интегративных, системных качеств, не сводимых к сумме свойств образующих ее компонентов, зависимость природы целого и его особенностей от состава и внутренней природы частей; наличие внутренней организации, структуры, представляющей собой специфический способ взаимосвязи, взаимодействия образующих ее компонентов; а также специфический характер взаимодействия со средой335. А. В. Нестеров указывает, что основными признаками системы являются наличие целостной структуры, обеспечивающей системе новые интегративные качества; четко фиксированное положе ние элементов по отношению друг к другу и целому; существование цели или функциональной направленности; иерархическая структура336.

В этой связи необходимо отметить, что поскольку системность всегда связана с определенной формой организованности, а последняя выражается в иерархичности его строения337, то система права как отграниченное множество взаимодействующих правовых норм имеет свою структуру338. Целостная система может существовать и эффективно функционировать при условии ее внутренней организованности, предполагающей реальное соединение множества составляющих ее структурных элементов в единое целое. Можно и нужно говорить о том, что система права есть «структурное качество действующего в данном обществе права, которое соответствует системе закрепляемых ею общественных отношений», что она «определяется теми общественными отношениями, которые находят в ней отражение и закрепле-ние»339. Особенности структуры права обусловлены его объективным качеством внутренней юридической согласованности340. На структуру и развитие системы права преимущественное влияние оказывают объективные факторы341. Д. А. Керимов указывал, что системность права представляет собой объективное объединение по содержательным признакам определенных правовых частей в структурно упорядоченное целостное единство342.

Исходя из объективности системных связей внутри права, с учетом того, что «обособить можно то, что объективно обособляется», согласимся с С. С. Алексеевым в том, что подразделениями структуры права могут быть лишь такие образования, которые обладают признаками элемента (первый – цельность, т.е. выступление на определенном уровне структуры как «нерас-членяемого целого», второй – обладание способностью взаимодействия с другими явлениями на соответствующем уровне), их юридическое своеобразие выражается в показателях троякого рода: регулятивные свойства (метод регулирования, приемы воздействия, механизм и пр.), интеллектуально-волевое содержание (принципы права, общие положения и пр.), внешняя форма права (известная обособленность в законодательстве)344.

В юридической литературе выделен ряд юридических критериев обособления той или иной совокупности норм.

В частности, М. И. Пискотиным указывается на то, чтобы та или иная совокупность правовых норм могла образовать обособленную общность, ей необходимо обладать рядом качеств: она, прежде всего, должна регулировать особую область однородных отношений; в силу этого составляющие ее нормы должны иметь специфику, выделяющую их из общей массы норм данной отрасли права и одновременно придающую им определенное внутреннее единство345.

С. С. Алексеевым отмечалось, что для обособленного комплекса правовых норм характерно наличие комплекса «равноправных» нормативных предписаний, известная юридическая разнородность предписаний (оказание разностороннего воздействия регулятивными, обязывающими и управомочи-вающими нормами), объединение всех норм устойчивыми закономерными связями, которые выражены в общих предписаниях, а главное – в юридической конструкции346.

1) юридическое единство правовых норм. Целостное образование характеризуется единством содержания, которое выражается в общих положениях, правовых принципах или совокупности используемых правовых понятий, единстве правового режима регулируемых отношений либо иным способом;

2) полнота регулирования определенной совокупности общественных отношений, что выражается в наличии различных видов правовых норм. Это могут быть дефинитивные, управомочивающие, обязывающие, запрещающие и иные нормы права, которые в комплексе содержат все аспекты правового регулирования соответствующей группы общественных отношений;

3) обособление норм в главах, разделах, частях и иных структурных единицах законов, других нормативно-правовых актов347.

По мнению Д. Е. Петрова совокупность правовых норм как единая общность характеризуется тем, что это всегда комплекс, определенная совокупность юридических норм; данный комплекс воздействует на отношения определенного вида и регулирует различные варианты развития определенной жизненной ситуации; включает в себя не только регулятивные, но и отправные нормы (устанавливающие общие, исходные начала); в своем арсенале имеет полный набор юридических средств, необходимых для воздействия; общности присуща внутренняя организация

Правовое регулирование доходов государственных (муниципальных) унитарных предприятий, бюджетных и автономных учреждений от самостоятельной деятельности

Если налогово-правовой режим сборов, закрепленный НК РФ, позволяет четко определить их юридическую конструкцию (в соответствии с п. 3 ст. 17 НК РФ при установлении сборов определяются их плательщики и элементы обложения применительно к конкретным сборам), то сказать то же самое в отношении неналоговых сборов нельзя. Согласимся с высказываемым суждением, что выведение ряда обязательных к уплате платежей за рамки законодательства о налогах и сборах позволяет игнорировать его достаточно жесткие требования к нормативным правовым актам514.

В некоторой степени обозначить определенность неналогового сбора можно, обратившись к правовым актам Конституционного Суда Российской Федерации, который обозначил правовую позицию о наличии элементов обложения и у неналоговых сборов. Раскрывая содержание понятия «законно установленные налоги и сборы», он пришел к выводу, что установить налог или сбор можно только законом и только путем прямого перечисления в нем существенных элементов налогового обязательства515.

Вместе с тем, конкретизируя применительно к сборам неналогового характера критерии правомерности фискальных платежей, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что если предусмотренные законом обязательные платежи в бюджет не обладают признаками, присущими налоговому обязательству в его конституционно-правовом смысле, а относятся к неналоговым фискальным сборам, то в этом случае вопрос о том, какие именно элементы обложения сбором должны быть закреплены в законе об этом сборе, решает сам законодатель с учетом природы данного сбора516. Так, рассматривая единовременный сбор за выдачу лицензии на приобретение оружия, Конституционный Суд Российской Федерации указал на такие элементы данного сбора, как субъекты (плательщики), объект обложения, облагаемая база, а также выраженное в общем виде требование к ставке сбора, исключающее возможность установления его размера в объеме, превышающем организационные и иные расходы, связанные с выдачей лицензии на приобретение оружия517.

В том числе, Конституционный Суд Российской Федерации признал конституционным установление в ряде случаев менее значительных элементов некоторых сборов неналогового характера Правительством Российской Федерации, если такое право прямо предоставлено Правительству Российской Федерации федеральным законом. В силу сформулированных Конституционным Судом Российской Федерации правовых позиций обязательные индивидуально-возмездные федеральные платежи, внесение которых является одним из условий совершения государственными органами определенных действий в отношении плательщиков и которые предназначены для возмещения соответствующих расходов и дополнительных затрат публичной власти, должны рассматриваться как законно установленные не только в том случае, когда ставки платежей предусмотрены непосредственно федеральным законом, но – при определенных условиях – и тогда, когда такие ставки на основании закона устанавливаются Правительством Российской Федерации. В соответствии со своими конституционными полномочиями Правительство Российской Федерации посредством нормативных правовых актов может предусматривать обязательные платежи, которые взимаются в публично-правовом порядке, если они не носят налогового характера и допус каются по смыслу федерального закона, возлагающего регулирование исполнения закрепляемых им обязанностей на Правительство Российской Федерации. Такого рода нормативное правовое регулирование не противоречит Конституции Российской Федерации с точки зрения разграничения компетенции между Федеральным Собранием и Правительством Российской Федерации

Вместе с тем, анализируя данные критерии, необходимо отметить, что Конституционный Суд Российской Федерации определил их применительно к конкретным сборам, являющимся предметом конкретного дела. Автомати ческое распространение их на иные платежи, обладающие сходной правовой природой, невозможно. На это обращает внимание и Конституционный Суд Российской Федерации. Так, в Определении от 10 декабря 2002 года № 283-О указано, что вывод о возможности регулировании каких-либо элементов фискального сбора Правительством Российской Федерации делается приме нительно к соответствующим нормативным правовым актам и с учетом кон кретного предмета правового регулирования и не может быть автоматически распространен на другие случаи делегированного регулирования Правитель ством Российской Федерации тех или иных неналоговых фискальных плате жей. Вопрос о том, какие именно элементы сборообложения должны быть установлены непосредственно законом и, следовательно, какие полномочия при этом могут быть делегированы Правительству Российской Федерации законодателем не может решаться произвольно, в том числе без учета особенностей предмета правового регулирования и специфики соответствующего фискального сбора519. Получается, что в случае появления новых платежей вопросы о правовой природе платежа и степени допустимости подзаконного регулирования необходимо решать заново.